Charte des moulins: très loin des attentes des maîtres d'ouvrage et des associations

La Direction de l'eau et de la biodiversité espère adopter une Charte des moulins au Conseil national de l'eau du 2 mars prochain. La FFAM a déjà fait savoir publiquement qu'elle refusait de signer le texte en l'état. A notre connaissance, d'autres signataires pressentis feront le même choix, mais certains hésitent encore. Pour l'association Hydrauxois, le texte proposé à la signature est tout simplement inacceptable. Il ne règle aucun problème de fond et ne possède aucune autorité juridique, continue de mettre en danger les droits des maîtres d'ouvrage, forme une diversion malhabile pour tenter d'échapper à la nécessité d'une réforme substantielle de la continuité écologique. La Direction de l'eau et de la biodiversité ne prend manifestement pas la mesure de la profonde crise de confiance que sa politique non concertée et non fondée de continuité écologique a suscité depuis 10 ans. Plus que jamais l'arbitrage du Ministre et des parlementaires sera nécessaire pour sortir de cette crise.

Nous publions ci-dessous quelques extraits de cette Charte assortis de commentaires.

"Le premier but de cette charte est de trouver des solutions afin de permettre la bonne application de la réglementation pour certains moulins constituant un obstacle à la continuité écologique, sachant que la simple reprise des devoirs qui sont consubstantiels aux droits d’eau résoudrait en partie et au moins provisoirement en première étape, certains problèmes de continuité écologique."

Les solutions aux problèmes de la continuité écologique ne se trouveront pas dans une charte symbolique n'ayant aucune valeur juridique ni aucune autorité sur les agents de l'Etat. Elles se trouveront dans l'évolution de la loi par le Parlement, de la réglementation par le gouvernement et des instructions du Ministère de l'Ecologie à ses services. Autant de textes que les citoyens peuvent opposer aux administrations pour défendre leurs droits.

Les devoirs associés aux droits d'eau n'ont jamais disparu. Il est pour le moins curieux que les services de l'Etat découvrent qu'ils ne sont supposément pas exercés dans les années 2000 et 2010, alors que les moulins ont toujours été contrôlés par les Ponts & Chaussées, puis les DDE-DDA, enfin les DDT-M. Est-ce à dire que ces services de l'Etat n'auraient pas accompli leur propre mission pendant des décennies? Qu'ils auraient toléré massivement des pratiques illégales? Cela ne paraît pas crédible.

Nous observons par ailleurs sur le terrain que la mise en oeuvre de la continuité écologique depuis le PARCE 2009 est indifférente au niveau d'engagement du propriétaire : que le moulin soit très bien restauré ou en mauvais état d'entretien, tout le monde a reçu les mêmes courriers remettant en question le droit d'eau, tout le monde a reçu les mêmes propositions visant à détruire en première intention, lors des visites conjointes sur site DDT-Onema-Agences-syndicats.

Tant que ces pratiques ne sont pas reconnues comme des erreurs et tant qu'instruction formelle n'est pas donnée de les abandonner, nous n'avons aucune raison de faire confiance à l'administration: les mauvaises habitudes ne changeront pas sur la foi d'une charte.

"La qualité écologique des cours d’eau dépend de la réduction d’impacts négatifs sur de nombreux paramètres. Les états des lieux réalisés dans les bassins hydrographiques dans le cadre de la mise en œuvre de la directive cadre sur l’eau font ressortir dans la majorité des États membres que les pollutions diffuses et les impacts sur l’hydromorphologie sont les deux causes les plus importantes. (..) La restauration de la continuité écologique et des conditions morphologiques du cours d’eau constituent donc un des enjeux pour l’atteinte du bon état des eaux, tel que prévu par la directive cadre sur l’eau, et plus largement pour la préservation de la biodiversité."

Les états des lieux des agences de bassin sont des documents sans valeur scientifique. Ils ne sont pas conçus par des chercheurs, ils ne sont pas évalués par des pairs, ils ne développent pas de modèles dont on peut vérifier la construction et la qualité des données, etc.

Le fait que l'hydromorphologie ait été désignée dès 2004 comme problème majeur par certains bassins alors même que nous n'avions pas à cette époque en routine les mesures de qualité DCE sur chaque masse d'eau indique assez que ce supposé diagnostic relève surtout de la croyance et du préjugé de certains "experts" de comités fermés.

Nombre d'études scientifiques suggèrent que la morphologie, si elle est certainement une dimension importante de la rivière, n'est pas pour autant la condition nécessaire de son bon état chimique et écologique au sens que leur donne la DCE 2000. Il n'existe donc aucune preuve que l'action sur cette morphologie aboutira à la satisfaction de nos obligations réglementaires européennes sur la qualité de l'eau, et plusieurs travaux de recherche incitent à penser le contraire. Ne pas reconnaître ce problème central dans la réforme de continuité écologique, c'est se priver à la base de la distance critique indispensable à sa ré-orientation nécessaire.

"Aménagements pour le franchissement, arasements, effacements, mesures de gestion intermédiaires, aucune solution n’est définie à l’avance et par principe. La solution recherchée doit apporter le meilleur gain écologique tout en tenant compte du rapport coût/bénéfice et des différentes dimensions liées notamment à la sécurité, à la prévention des inondations, à la dégradation du bâti, aux usages associés, au patrimoine, à l’économie et à la transition énergétique, etc."

Cela relève de la déclaration d'intention et ne correspond pas aux faits constatés. Plusieurs Agences de l'eau, et in fine la Circulaire ministérielle de 2013 sur le classement, ont indiqué que l'effacement est la solution préférable, et sur certains bassins aux classements massifs (Loire-Bretagne, Seine-Normandie), elle est la seule correctement financée. Dans l'immense majorité des cas, les rapports des bureaux d'études signalent sur 2-3 pages quelques dimensions non écologiques (historiques, patrimoniales, énergétiques) des ouvrages non producteurs, mais ils n'en déduisent pas la nécessité de prendre réellement en compte ces dimensions et proposent le plus souvent un effacement total ou partiel. Des centaines de propriétaires peuvent témoigner de ces pratiques, qui les exaspèrent.

Une charte destinée aux moulins devrait rappeler clairement les seules solutions acceptables pour un moulin attaché à ses droits : pas d'arasement, pas de dérasement, pas d'échancrure vidant le bief les mois les plus secs, dispositif de franchissement dans les 10% du débit minimum biologique (à condition d'avoir un financement public quasi intégral compte tenu du coût de ce dispositif), ouverture de vanne à des périodes précises et limitées (certainement pas des mois entiers comme tendent à l'imposer les préfets, sur conseil de l'Onema), statu quo et absence de besoin d'aménagement si telle est la conclusion d'une vraie analyse coût-avantage.

Ne pas rappeler que ces solutions sont les seules qui respectent les droits établis des moulins et qui ont le minimum de réalisme économique nécessaire pour être applicables, c'est produire encore et toujours de l'inertie ou du conflit pour les années à venir. Demander à des fédérations de moulins de signer un texte qui n'informe pas correctement les maîtres d'ouvrage, c'est leur demander de tromper leurs adhérents et de faillir à leur mission essentielle.

"Dans tous les cas la réflexion est nécessaire à l’échelle du cours d’eau avant d’intervenir sur les ouvrages. Dans certains cas des études approfondies seront nécessaires. Leur réussite nécessite d’associer pleinement les propriétaires concernés."

Là encore, c'est une simple déclaration qui ne correspond pas à la réalité. Les syndicats de rivière et de bassin versant ne développent presque jamais des modèles scientifiques à échelle de toute la masse d'eau, avec des simulations de ses évolutions à différentes conditions d'intervention sur ses compartiments. Quand parfois une étude un peu ambitieuse est menée, peu de gens la lisent et elle est rangée dans un tiroir sans en tirer la moindre conséquence.

Le classement des rivières lui-même est issu de choix opaques et non pas d'une grille de priorisation scientifiquement validée sur son volet connaissance et démocratiquement concertée sur son volet action. Ce classement a été souvent tronçonné pour éviter les plus grands barrages, jugés impossibles à aménager alors qu'ils sont les plus impactants en terme de discontinuité piscicole et sédimentaire, ce qui mine sa crédibilité comme outil de supposée "continuité".

Si la réflexion était réellement menée à échelle de la masse d'eau, on s'apercevrait que dans la majorité des cas, celle-ci possède nombre de zones à écoulement naturel offrant des habitats suffisants pour les espèces d'intérêt ; et qu'elle subit nombre d'impacts sur le bassin versant rendant improbable un effet significatif des effacements (autre que très local).

"Les Fédérations de Moulins s’engagent à mettre en œuvre une communication sur les objectifs de la charte et sur la nécessité d’une réflexion préalable sur le devenir de chaque ouvrage (pas d’arasement systématique, ni de maintien systématique). Elles s’engagent à jouer si nécessaire un rôle de médiation. Elles s’engagent à continuer à expliquer à leurs adhérents la nécessaire gestion de leurs ouvrages et diffusera tous documents rédigés par elles reprenant les devoirs de l’usager."

Le rôle des fédérations de moulins est de défendre les moulins. Pas de diffuser la propagande administrative sur l'intérêt de les détruire ni d'encourager la gabegie d'argent public pour des opérations de restauration de rivière sans aucun résultat garanti.

"L’ONEMA est le référent scientifique et technique de l’Etat sur le thème de la continuité écologique. De nombreuses informations, réglementaires et techniques, ainsi que la valorisation d’études et de recherches, sont mises en ligne sur son site Internet (…) Les Fédérations de Moulins estiment que les données pertinentes pour eux ne sont cependant pas toujours rendues facilement disponibles ou accessibles. Les réponses techniques des services consultés peuvent être amenées à évoluer au gré de l’évolution des compétences, des résultats, des recherches effectuées et du développement de nouveaux outils."

Ce sont toutes les données DCE 2000 qu'il faut rendre immédiatement et totalement accessible à tous les citoyens (et pas seulement aux moulins!). Quand nous parlons des données, nous ne parlons pas de pictogrammes de couleur sur l'état de la rivière, mais bien de chaque mesure sur chaque indicateur de qualité pour chaque campagne de surveillance et chaque masse d'eau. Cela dans des formats homogènes au plan national.

Les avis des ingénieurs et techniciens Onema non fondés sur des travaux de recherche académique adaptés à la réalité des moulins ne sont pas jugés légitimes aujourd'hui, et ne le seront pas plus demain. Nous attendons des études scientifiques (pas de la littérature grise de compilation orientée) concernant le poids réel de la petite hydraulique des moulins sur les indicateurs DCE 2000, la validation du taux d'étagement, la mortalité en turbines de petites puissance, etc. Quand on voit par exemple que l'Onema a produit de la documentation grand public sur le rôle soi-disant négatif des ouvrages sur l'auto-épuration des rivières, en contradiction formelle avec 30 ans de recherche scientifique sur ce point, on ne peut guère attendre des riverains et maîtres d'ouvrage qu'ils lui accordent encore une grande crédibilité.

L'Office n'a manifestement pas trouvé son identité entre agence scientifique indépendante, outil de gestion encore marqué par sa provenance historique (ancien conseil supérieur de la pêche), mission de police de l'eau. Les seules publications de l'Onema que nous jugeons recevables pour notre part sur le plan de la connaissance sont celles de ses laboratoires, dans les revues scientifiques internationales à comité de lecture. (Ce qui ne nous empêche pas de diffuser à nos adhérents et lecteurs ses guides techniques, d'intérêt pour leur parties hydrauliques, certains travaux de vulgarisation, toujours utiles pour comprendre la rivière et ses milieux, et certaines analyses de milieux, donnant des informations de bonne qualité par leur protocole standardisé de mesure.)

"Le délai de 5 ans pour la mise en conformité sur les CE en liste 2 porte sur de nombreux ouvrages dont les impacts et les statuts sont très variables, nécessitant une analyse sur chacun avant d’engager l’action. (…) Les critères de priorisation et du phasage doivent être clairs et partagés (note : Pour évaluer l’impact, il existe le protocole ICE (Information sur la Continuité Écologique) de l’ONEMA). Des informations régulières relatives au déploiement du protocole ICE ainsi qu’aux interprétations concrètes des caractérisations des milieux qui en sont issues localement, dans les conditions normales de son utilisation, seront portées à la connaissance des associations de propriétaires de moulins à l’occasion des réunions d’échanges." 

Le protocole ICE est l'exemple de la démarche mal dimensionnée qui bloque le succès de la continuité écologique. L'Onema y classe comme "migrateurs" toutes sortes d'espèces qui ne sont pas communément désignées ainsi dans la littérature scientifique. L'Office met par ailleurs un tel niveau d'exigence pointilleuse dans la conception des dispositifs que ceux-ci atteignent rapidement des coûts inaccessibles pour les maîtres d'ouvrage (coûts des études de conception, coûts de chantier, coût de suivi et entretien). Le problème n'est pas que les propriétaires ne comprennent pas l'outil ICE, simplement que ce genre d'outil est éventuellement adapté à des industriels avec forte capacité d'investissement (comme EDF, avec qui l'Onema et avant lui le CSP ont beaucoup travaillé), mais décalé pour les cas ultramajoritaires de très petits ouvrages chez des particuliers n'ayant nullement ces capacités. Ce que l'on attend le cas échéant de l'Onema ou de l'Irstea, ce sont des protocoles et dispositifs simples, appropriables pour la très petite hydraulique, apportant un bénéfice écologique à bas coût, même s'ils ne sont pas optimisés.

"Les analyses « multicritères », telle que celle qu’a mise au point l’EPTB Sèvre Nantaise fournissent également des éléments de réponse." 

Le CGEDD avait demandé dès 2012 que les analyses multicritères soient généralisées : cela n'a pas été fait. Pourquoi faudrait-il avoir confiance en 2016, alors que la Direction de l'eau du Ministère n'a toujours pas formalisé une instruction à ses services en ce sens ? Promesse de papier.

"Il faut que les maîtres d’ouvrage, notamment les propriétaires de moulins, puissent faire appel à des compétences reconnues et qualifiées (OPQIBI par exemple). L’ONEMA présentera les nouvelles qualifications professionnelles de l’ingénierie qui pourront être demandées par les bureaux d’études, dès qu’elles auront été validées par le conseil d’administration de l’OPQIBI (4e trimestre 2015)." 

C'est encore ne pas comprendre le problème. Plus les BE vont être qualifiés, plus leur coût sera important et moins les chantiers seront engagés. Le problème n°1 de la continuité écologique est justement ce coût dès qu'on envisage autre chose que l'effacement (subventionné pour sa part). De manière générale, la complexité extrême du moindre chantier en rivière n'est pas tenable, elle est considérée comme ingérable par les associations qui connaissent le terrain et la difficulté des maîtres d'ouvrage. Il faut viser un choc de simplification de ces normes environnementales, et non pas ajouter sans cesse des couches d'exigences, de certifications, de déclarations, etc.

"(Sur les règlement d'eau) Toutefois, d’une part de tels actes n’ont pas été établis sur tous les moulins et d’autre part, compte tenu de leur préoccupation souvent limitée au respect des droits des tiers et à la prévention des inondations, ils sont aujourd’hui la plupart du temps insuffisants pour répondre aux préoccupations actuelles de préservation, voire de restauration, des écosystèmes de la rivière (débit minimum biologique, continuité écologique, eutrophisation, etc.). Lorsqu’il s’agit de fixer les conditions de remise en exploitation d’un moulin, ce règlement d’eau historique ne tient pas compte de la nouvelle situation de droit et de fait dans laquelle cette remise en exploitation s’opère, après parfois plus de 50 ans de non usage, situation dont l’autorité de police de l’eau est obligée de tenir compte. Aussi, il est en général indispensable, notamment sur les cours d’eau classés en liste 2 au titre du L.214-17 du code de l’environnement, soit d’établir, soit de compléter ces règlements d’eau ou "prescriptions initiales" de manière adaptée, au cas par cas, à chaque situation, par un arrêté de prescriptions complémentaires qui fixera le nouveau débit à laisser à l’aval, les conditions d’aménagement de l’ouvrage pour la continuité écologique, l’adaptation éventuelle des modalités d’exploitations et de manœuvre de vannes, etc."

Ce point correspond largement à l'article R 214-18-1 CE créé par décret du 1er juillet 2014. Nous souhaitons la suppression de cet article, qui décourage toute reprise de production en petite hydroélectricité, pour les raisons déjà énoncées ci-dessus : les services instructeurs n'ont aucun réalisme économique, ils multiplient les exigences environnementales sans preuve de leur caractère indispensable, les coûts grimpent rapidement et le résultat est que les propriétaires ne font rien (ni aménagement énergétique ni aménagement écologique), voire préfèrent risquer des amendes plutôt que contacter un quelconque service administratif. Par ailleurs, cette mise en oeuvre tendancieuse du R 214-18- 1 CE contredit 150 ans de jurisprudence sur la possibilité de reprendre une production dans la consistance légale du bien légalement autorisé.

Pour conclure, aucune Charte ne sera acceptable tant que n'y seront pas posés clairement les principes suivants :

• l'intérêt de la continuité écologique sur chaque masse d'eau doit être fondée sur la preuve scientifique, et non sur des assertions impossibles à démontrer ou à réfuter ;
• cet intérêt écologique ne doit pas être marginal, c'est-à-dire que la continuité écologique doit faire l'objet d'analyses coûts-bénéfices et en particulier démontrer qu'elle permet d'atteindre le respect de nos obligations réglementaires (DCE 2000) ;
• l'existence des enjeux écologiques associés à la continuité longitudinale doit être exposée et quantifiée sur chaque ouvrage, par les services publics en charge de l'analyse des milieux aquatiques, dans le cadre d'une procédure contradictoire ;
• nul propriétaire ne peut être contraint sans indemnité à l'effacement total ou partiel de ses ouvrages légalement autorisés ;
• nul exploitant ne peut être contraint sans indemnité à des travaux qui menacent la survie de son activité économique ou qui représentent une somme disproportionnée par rapport à celle-ci ;
• tout dispositif de franchissement doit respecter la consistance légale de l'ouvrage et faire l'objet d'un financement essentiellement public au regard de ses coûts inabordables (ce qui est évident pour les particuliers n'ayant pas à support la charge exorbitante de dispositifs d'intérêt général) ;
• le classement des rivières doit être révisé en fonction des travaux scientifiques précités et son calendrier de mise en oeuvre doit a minima être étalé jusqu'en 2027 (date-butoir actuelle de la DCE 2000, qui a de toute façon de grandes chances d'être repoussée vu les très faibles progrès de l'état écologique et chimique des masses d'eau observés dans les rapportages des membres de l'Union européenne).

Notre association rencontre de nombreux propriétaires, usagers ou exploitants d'ouvrages dans les réunions publiques : l'immense majorité se trouve en accord avec ces positions. Essayer de les contourner dans des manoeuvres dilatoires comme la Charte des moulins, c'est perdre encore du temps et continuer de dilapider l'argent public. Face à ce blocage manifeste de la DEB, nous appelons chacun à renforcer la diffusion de la demande de moratoire sur la mise en oeuvre inacceptable du classement des rivières. Il faudra de toute évidence un arbitrage politique pour reconnaître l'impasse où s'est enfermée la direction technique du Ministère et trouver une issue raisonnable sur le dossier.

A lire : notre rubrique "science" et notre rubrique "idées reçues" pour déconstruire les erreurs et manipulations les plus répandues sur la question des ouvrages hydrauliques. Des faits, des chiffres, des dizaines d'articles scientifiques en lien, des retours d'expérience... cette réalité que certains refusent de voir.

Illustrations : en haut, moulin de Bourbilly, sur le Serein ; en bas, digue du lac de Panthier, soutien du canal de Bourgogne. Certains des ouvrages hydrauliques les plus massifs ne font pas l'objet d'obligation d'aménagement, car ils ont été opportunément "extraits" du classement des rivières à fin de continuité écologique. Une sélectivité perçue comme preuve de la mauvaise foi des services administratifs sur ce dossier, l'acharnement sur certains seuils de moulin étant d'autant moins acceptée qu'on observe le laxisme sur d'autres ouvrages autrement plus impactants.