Les vrais blocages de la continuité écologique: un collectif d'associations s'exprime

Lettre ouverte au CGEDD

En décembre 2015, Ségolène Royal a envoyé une lettre de mission au CGEDD en vue de clarifier les "blocages" liés à la continuité écologique. La Direction de l'eau et de la biodiversité du Ministère de l'Environnement laisse régulièrement entendre que la continuité écologique rencontrerait des problèmes mineurs d'application, liés à quelques "incompréhensions" avec les moulins en bonne voie d'être dépassées. C'est faux. La réforme n'est pas appliquée sur la majorité des sites concernés, et elle n'est pas applicable en raison des seuls choix laissés par l'administration: la destruction des ouvrages ou la ruine économique. Jamais une mesure aussi brutale et discriminatoire vis-à-vis de particuliers ne serait tolérée dans un autre domaine. A cela s'ajoute l'inefficacité écologique de la réforme : implantés depuis des siècles, les seuils de moulin (80% des obstacles concernés par la continuité écologique) représentent un enjeu très mineur au plan environnemental, voire apportent des bénéfices aux milieux aquatiques tels qu'ils ont évolué. Leur destruction n'a aucune chance de produire le bon état écologique et chimique de l'eau exigé par l'Union européenne, demandant une lutte prioritaire contre les pollutions. Les associations ayant déjà été partiellement censurées dans le rapport parlementaire Dubois-Vigier, elles ont décidé de prendre les devants et de rendre publique cette lettre collective envoyée au CGEDD sur les vrais blocages de la continuité écologique. L'administration peut décider une nouvelle fois de taire, euphémiser ou nier les problèmes que nous lui soumettons. Elle peut aussi choisir de les reconnaître et de chercher des solutions. Nous jugerons de sa capacité d'écoute et de proposition à la publication du rapport du CGEDD. 

Madame, Monsieur,

Par courrier du 9 décembre 2015, Mme la Ministre de l’Environnement a souhaité que le CGEDD fasse le point sur la continuité écologique, à savoir un «état des lieux précis et une analyse de l’ensemble des blocages et des sites conflictuels, liés en particulier à des moulins, afin de faire des propositions pour faciliter le consensus autour de la mise en conformité des seuils et barrages en rivière».

Il a semblé aux signataires de cette lettre que le meilleur moyen de permettre un «état des lieux précis» est d’y contribuer en vous faisant part de nos expériences d’associations de défense des moulins, des riverains et des cours d’eau. Nous sommes en effet en première ligne de la mise en œuvre de la continuité écologique depuis le PARCE 2009.

Certains documents, comme le récent rapport parlementaire d’information Dubois-Vigier sur les Continuités écologiques aquatiques, n’ont qu’imparfaitement repris les témoignages de terrain des associations. En particulier, il subsiste une idée fausse : le problème viendrait d’un déficit de «compréhension» ou de «pédagogie» chez ceux qui subissent les conséquences de la réforme de continuité écologique. C’est inexact : depuis la loi de 2006 et le classement de 2012, les associations développent une veille technique et scientifique, analysent la réalité des chantiers, vérifient l’arrière-plan réglementaire, légal et jurisprudentiel, échangent sur les sites concernés avec l’administration, les élus et d’autres parties prenantes.

Nous sommes donc tout à fait capables de comprendre le programme de continuité écologique porté par l’administration française, mais nous pensons qu’il est structurellement défaillant à bien des égards dans sa mise en œuvre actuelle.

En particulier, voici les principaux « blocages » que nous constatons et dont nous espérons le dépassement.

Blocage n°1 : prime à la destruction des ouvrages, rupture de confiance
Alors que la loi demande que chaque ouvrage soit «équipé, entretenu, géré» (L 214-17 CE) ou que l’ «aménagement» soit mis à l’étude pour «les obstacles les plus problématiques» (article 29 - loi Grenelle 2009-967), les circulaires administratives (de 2010 sur le PARCE et de 2013 sur le classement) ont mis en avant l’«effacement» des ouvrages «sans usage» comme solution préférable. Cette menace de destruction partielle ou totale, avec remise en question de la consistance du droit d’eau et de l’identité du site comme moulin, est très mal vécue. Elle a rapidement dégradé la confiance vis-à-vis de l’administration (DDT-M, Onema, Agences de l’eau) ou des syndicats qui véhiculent ce message. En particulier, le fait que les Agences de l’eau financent à 80-95 % (selon niveau de priorité de la masse d’eau) les arasements ou dérasements (parfois même à 100 % dans des appels à projets exceptionnels), mais à 40-60 % seulement les dispositifs de franchissement bloque toute envie d’agir : nos adhérents ne veulent pas détruire leur bien, ils ne peuvent pas non plus s’engager dans un chantier hors de leur portée. Si aucune alternative n’est offerte, comment avancer ? Et comment interpréter cette attitude administrative autrement que comme une pression pour pousser chaque propriétaire à accepter malgré lui l’arasement ou le dérasement de son  ouvrage ?  Il ne sera pas possible d’obtenir une pleine participation des moulins à la politique des rivières sans que l’administration prononce d’abord une pleine reconnaissance de la légitimité et de l’intérêt de leur existence, dont se déduit la nécessité de ne pas les détruire et de mieux financer leurs aménagements s’ils sont nécessaires.

Blocage n°2 : coût exorbitant, consentement à payer quasi-nul pour une mesure d’intérêt général qui crée une servitude
Les dispositifs de franchissement ont des coûts élevés : des dizaines à des centaines de milliers d’euros. Même en cas de subvention partielle du financeur public, la somme restant due est exorbitante pour des particuliers (ou des petites exploitations). Il n’est pas possible pour la plupart de nos adhérents propriétaires de signer un projet dont l’issue peut être l’obligation d’assumer de telles charges. De surcroît, ces dispositifs de franchissement, quand ils sont justifiés au plan écologique par la certitude d’un gain piscicole réel et proportionné à la dépense, sont des mesures d’intérêt général, créant une servitude à vie de surveillance et d’entretien. Le consentement à payer de nos adhérents est donc à peu près nul, et beaucoup seraient de toute façon insolvables face à l’explosion du coût des chantiers en rivière. Ce problème n’est pas nouveau : aussi bien la loi de 1865 que l’ancien article L 432-6 CE ont souffert d’une non-application massive en raison des coûts importants des échelles à poissons et du scepticisme sur leur intérêt. Le problème est encore plus aigu aujourd’hui en raison du luxe de précautions environnementales et du surcroît de complexité technique présidant aux chantiers de franchissabilité des seuils et barrages. Dans ces conditions, pourquoi avoir classé entre 10.000 et 20.000 ouvrages à aménager en 5 ans (chiffre exact jamais communiqué), objectif manifestement irréaliste ? Pourquoi créer partout une pression largement artificielle d’urgence, pour des ouvrages souvent présents depuis des siècles ?  Sur cette question du financement, il faut ajouter le problème de l’opacité des évaluations administratives et de l’inégalité devant les charges publiques : sur des problématiques similaires, certaines Agences de l’eau financent plus généreusement des passes à poissons que d’autres, alors que la loi est commune à tous en France.

Blocage n°3 : ignorance des dimensions multiples de la rivière et de ses ouvrages (histoire, culture, patrimoine, paysage, loisir, énergie, tourisme, etc.)
La plupart de nos adhérents ont beaucoup investi pour préserver et restaurer des moulins qu’ils considèrent avant tout comme un patrimoine culturel rare, singulier, fragile. Tous les moulins ont une longue histoire, leurs propriétaires en sont fiers, les journées du patrimoine y ont un franc succès. A travers la continuité écologique, le discours public des ouvrages hydrauliques est aujourd’hui centré quasi-exclusivement sur les angles de l’hydromorphologie et de l’hydrobiologie. Ce sont des approches intéressantes et importantes de la rivière, mais elles ne sauraient prétendre épuiser tous les registres de la connaissance et de l’action (y compris au sein du registre écologique, les espèces piscicoles migratrices n’étant qu’une infime partie de la biodiversité aquatique). En plus d’être un fait naturel, la rivière est aussi un fait historique et un fait social : les cours d’eau ont commencé à être modifié substantiellement dès l’Âge du Bronze en Europe, avant même l’apparition des moulins. Les ouvrages hydrauliques, dont l’existence est pluriséculaire pour la plupart, ont des usages très divers, qui ne se réduisent pas aujourd’hui à la production d’énergie. Leur simple existence a une valeur intrinsèque au plan historique, culturel et paysager, et cette existence inclut nécessairement leur système hydraulique, la retenue d’eau et le bief. Le fait que les chargés de mission des Agences de l’eau comme les ingénieurs et techniciens de l’Onema, des fédérations de pêche ou des syndicats de rivière soient le plus souvent ignorants de (ou indifférents à) ces dimensions non-écologiques conduit à un dialogue de sourds et à une mise en œuvre déséquilibrée de la réforme. Propriétaires et riverains ont le sentiment que l’intérêt général n’est pas correctement représenté : pourquoi accorder tant de place à la vision particulière de certains représentants pêcheurs ou de certains militants écologistes, dont le discours est souvent très radical, et ne jamais associer les protecteurs du patrimoine technique, historique et rural, les sociétés des sciences locales, les animateurs culturels ou touristiques, les représentants des usagers des ouvrages et de leurs retenues ? Pourquoi faire si peu de cas de toutes les dimensions non-écologiques associées aux ouvrages, mais aussi aux rivières elles-mêmes et à leurs représentations sociales ?

Blocage n°4 : études de sites à charge, ne produisant pas une analyse complète ni des objectifs tangibles, ignorant les pollutions
On voit se multiplier sur les rivières des analyses de bureaux d’études (parfois de fédérations de pêche), au mieux par tronçon, le plus souvent par ouvrages isolés ou très petits groupes d’ouvrages — donc sans grande cohérence de continuité en terme hydrographique et sans prise en compte de certains effets cumulatifs (évolution de la cinétique de crue et du risque inondation, par exemple). Le contenu de ces études pose de très nombreux problèmes : biais manifeste en faveur des solutions radicales d’effacement préconisées par les Agences de l’eau (financeur principal des dites études), non prise en compte de solutions simples (ouverture de vanne, rivière de contournement existante), défaut de proposition d’indemnité alors que la perte de l’ouvrage, du bief en eau et du droit d’eau produit une importante moins-value foncière, absence d’état DCE de la masse d’eau, carence de mesures complètes de la biodiversité (ne se résumant pas aux poissons), prétention à « restaurer de l’habitat » (détruire la retenue) qui n’a jamais été l’objectif légal ni réglementaire du classement des rivières, non prise en compte ou sous-estimation de l’intérêt des ouvrages (épuration chimique, paysage des biefs et retenues, intérêt historique et culturel, etc.), absence d’évaluation ou minimisation des risques liés aux effacements (érosion régressive ou progressive, fragilisation berge et bâti, espèces invasives, sédiments pollués mais remobilisés, etc.). Dans la majorité des cas, l’approche morphologique ignore les dégradations physico-chimiques et chimiques de la masse d’eau (nitrates, pesticides, etc.), dont sont victimes les propriétaires d’ouvrages et qui sont les premiers facteurs limitants du bon état de la rivière.  De surcroît, ces travaux ne donnent aucun objectif écologique de résultat et ne promettent aucune mesure de suivi dans l’immense majorité des cas, donc ne permettent pas une analyse coût-bénéfice sérieuse. On ne peut pas accepter de détruire un bien ou de dépenser des sommes considérables pour des bénéfices non démontrés et non garantis. Ces études ne sont donc pas considérées comme recevables, leur conclusion ne saurait servir de base à des choix éclairés d’aménagement.

Blocage n°5 : gouvernance très peu démocratique, absence des associations dans les instances de concertation, décision et programmation
À l’échelle nationale, les fédérations de moulins ou de riverains n’ont été que très peu associées aux décisions sur la continuité depuis 10 ans. À l’échelle de bassin, elles sont exclues des Comités de bassin et ne figurent pas dans les commissions techniques qui définissent la programmation des travaux en rivières pour les SDAGE. Les travaux de ces commissions (C3P, Comina, etc.) sont opaques, rarement rendus publics (et quand ils le sont, on s’aperçoit d’un déficit scientifique et démocratique manifeste dans les échanges préparatoires aux décisions). À échelle régionale ou départementale, nos associations ne sont pas sollicitées en amont pour l’élaboration des SRCAE ou des SRCE, ne sont pas conviées aux réunions de travail des MISEN, ne sont pas intégrées dans les comités de pilotage des projets de restauration (contrairement aux fédérations départementales de pêcheurs qui le sont par défaut), ne sont pas listées comme membres de droit des Commissions locales de l’eau des SAGE. Par ailleurs, les interventions sur ouvrage hydraulique négligent le plus souvent de convier à la réflexion préalable l’ensemble des riverains et usagers dans la zone d’influence du bief et/ou de la retenue (et non pas le seul propriétaire de l’ouvrage). Ajoutons que les données brutes et corrigées sur l’état biologique, physico-chimique, chimique et morphologique de chaque masse d’eau et pour chaque campagne de mesure sont très difficiles voire impossibles d’accès pour les citoyens (dispersion des bases, des formats, données manquantes) : or, une information complète, accessible et transparente est le fondement du débat démocratique sur l’environnement. Ces faits traduisent une gouvernance absolument déplorable : non seulement on décide une politique d’effacement des ouvrages ou d’imposition de travaux d’aménagement à coût exorbitant, mais on le fait de surcroît sans que les principaux intéressés aient la possibilité de s’informer, de débattre, de donner leur avis, de vérifier les impacts réels ou de proposer des alternatives.

Blocage n°6 : doutes scientifiques sur le bien-fondé de la réforme, sentiment de précipitation et lourdes incertitudes sur les résultats
Nos associations ont organisé une veille scientifique sur la question de l’écologie des rivières. Ses résultats montrent un décalage important entre le ton prudent, parfois critique, des chercheurs et les affirmations pleines de certitudes de la communication grand public des Agences de l’eau ou de l’Onema. Cette veille suggère que l’impact des ouvrages hydrauliques sur la qualité piscicole et sédimentaire reste faible (par exemple Van Looy et al 2014, Villeneuve et al 2015 en France, nombreux autres travaux européens ou nord-américains), ne justifiant pas des solutions aussi radicales que les destructions, en même temps que ces ouvrages présentent des intérêts au plan de la qualité de l’eau (par exemple l’épuration chimique, Gaillard et al 2016 sur les pesticides, programme PIREN-Seine et innombrables travaux internationaux sur les nutriments). D’autres études pointent le manque de rigueur des chantiers de restauration physique de rivière et leur difficulté à avancer des résultats tangibles (par exemple en France Morandi et al 2014, Lespez et al 2015). Aucune de ces recherches (nous ne citons ici que des publications françaises et récentes) n’affirme bien sûr que la continuité écologique ou la restauration morphologique est sans intérêt ; mais la plupart convergent sur l’importance des travaux préparatoires proprement scientifiques (ce que ne furent pas du tout les classements administratifs de 2012-2013), sur le rôle des analyses d’impacts de bassin versant comme conditions limitantes du succès de la restauration physique, sur l’utilité des modèles (presque jamais employés en France) pour prioriser les sites d’intérêt, sur la nécessité de la prise en compte des données d’histoire de l’environnement (dynamique sédimentaire et biologique de long terme), sur la nécessité d’associer les populations locales et les parties prenantes, etc. Quant au «recueil d’expériences de l’Onema» mis en avant par le Ministère, il est constitué d’appréciations subjectives d’experts et d’administratifs, pas de travaux de chercheurs ni d’études quantitatives sur les résultats réels des travaux de restauration. Ces lectures nous amènent à la conclusion désagréable que le classement massif de rivières s’apparente à une logique douteuse d’« apprentis sorciers » où, au lieu d’étudier au préalable et de manière approfondie un échantillon de quelques dizaines à centaines de projets (étude incluant un suivi écologique de long terme, mais aussi les sciences humaines et sociales pour le versant de la gouvernance), on se précipite à engager des milliers de chantiers sans aucune certitude sur leurs résultats individuels comme sur les effets cumulatifs. Enfin, le classement de continuité a été découpé «à la carte» pour épargner dans bien des cas les grands barrages (beaucoup à gestion publique) des tronçons, alors qu’ils devraient être les premiers ciblés au regard de leur impact piscicole et sédimentaire bien plus établi par la recherche scientifique que ceux des modestes seuils et chaussées de moulin, quant à eux très peu étudiés.

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Bien des points ici énumérés figuraient déjà dans votre premier rapport de 2012 consécutif aux problèmes rencontrés à partir du PARCE 2009. Ce rapport n’a pas été suivi d’effet pour la plupart de vos recommandations. Les conflits actuels sont la conséquence de cette inertie. De notre point de vue, ils ne pourront cesser que si l’administration revient au texte de la loi, cesse de promouvoir une politique destructive des ouvrages, ré-évalue le bien-fondé du classement et recherche des solutions viables, en particulier sur le point noir du financement des solutions de franchissement. Toute autre option, notamment des mises en demeure préfectorales aux dates échéances des classements, se traduirait par des contentieux auxquels nos associations ont hélas ! dû se préparer.

Ajoutons pour finir que nous doutons de la capacité des représentants actuels de la Direction de l’eau et de la biodiversité en charge des ouvrages hydrauliques à engager ces évolutions nécessaires : ils ont méprisé les objections des représentants des moulins et riverains depuis 10 ans, ils ont ignoré l’essentiel de vos recommandations depuis 3 ans, ils ont donné des informations biaisées et largement incomplètes aux parlementaires, pourquoi agiraient-ils différemment dans les prochaines années ? La concertation demande une confiance mutuelle dans la bonne foi et la capacité d’écoute de l’interlocuteur : cette confiance n’existe plus aujourd’hui sur la question des ouvrages hydrauliques.

Nous vous remercions par avance de refléter dans votre rapport la réalité du point de vue de nos associations, condition d’un diagnostic objectif des blocages et d’une recherche efficace des moyens de les surmonter.

Avec nos respectueuses salutations.

Signataires
Association de Sauvegarde du Bassin de la Seiche et de ses affluents - Association de la Vègre, des Deux-Fonts et de la Gée - Association de défense des riverains de la Colmont et de ses affluents - Association des Amis et de la Claise et de ses affluents - Association des riverains de la Jouanne et du Vicoin - Association de Sauvegarde et d'Animation du Moulin de Lançay - Association des Amis et de Sauvegarde des Moulins de la Mayenne - Collectif des Moulins et Riverains du Morbihan - Association des Amis des Moulins du Cher - Association de Sauvegarde des Moulins et Rivières de la Sarthe - Association des Riverains de l'Erve de la Vaige et du Treulon - Association pour la Sauvegarde de la Dives - Association de Sauvegarde des Moulins à eau du Loir-et-Cher - Association Blaise 21 - Association de Sauvegarde des Moulins de l'Anjou - Association des Riverains et Propriétaires de Moulins du Bassin du Loir Amont - Association Chailland sur Ernée - Comité d'Action et de Défense des Victimes des inondations du Loir - Association de Défense et de Sauvegarde de la Vallée de l'Oudon - Association des Moulins du Morvan et de la Nièvre - Association des Moulins de Touraine - Association des Moulins et Riverains des Côtes d'Armor - Collectif des Riverains et des Moulins de Bretagne -  Association Départementale des Amis des Moulins de l'Indre - Association des Rivières et Acteurs des Moulins de Basse Normandie et 35 -  Association des Moulins du Poitou -  Association au Cours de l'Eure – Association de Sauvegarde des Moulins de la Loire - Association les Amis des Moulins de l’Orne - Association des Amis des Moulins de Loire-Atlantique – Aproloing – Association des Riverains et Propriétaires d’ouvrages hydrauliques du Châtillonnais - Association des Amis des Moulins d'Ile-de-France - Hydrauxois

A nos lecteurs
Nos députés et sénateurs sont en train d'examiner les lois Patrimoine et Biodiversité, deux textes susceptibles de faire évoluer la réforme de continuité écologique dans un sens plus respectueux du patrimoine. Par ailleurs, les parlementaires souffrent d'un manque d'information sur ces problèmes très pointus, et ils reçoivent des réponses floues voire inexactes du Ministère quand ils l'interrogent. Nous vous demandons donc de télécharger le texte de cette lettre (ici en pdf) et de l'envoyer à vos élus à l'Assemblée nationale et au Sénat, en ajoutant le commentaire de votre choix. Aujourd'hui, des milliers d'ouvrages hydrauliques sont menacés de destruction, leur avenir dépend avant tout de votre mobilisation. Prenez quelques minutes pour agir et stopper le ballet destructeur des pelleteuses: nos moulins et nos rivières le méritent. Merci d'avance.

Aux associations non-signataires
Tout le monde n'a pu être contacté dans les délais impartis, les premiers signataires viennent des réseaux Loire-Bretagne et Seine-Normandie ayant déjà mené des actions communes. Si vous partagez les constats de ce texte, vous pouvez bien sûr nous le signaler par courrier électronique (nous ajouterons votre nom à la liste) ou reprendre librement le texte ci-dessus pour un usage local, en vous y associant.

A lire en complément
Le CGEDD avait produit en 2012 un premier rapport suite au nombreux problèmes nés du Plan de restauration de la continuité écologique (PARCE) de 2009. Ce rapport contenait plusieurs propositions intéressantes... qui n'ont jamais été suivies d'effet dans la mise en oeuvre du classement en 2012-2013.  Combien de temps va-t-on repousser de rapports en rapports les décisions nécessaires?