Quand l'Agence de l'eau Loire-Bretagne confond dialogue environnemental et manipulation organisée

Les riverains ne partagent pas notre vision de la rivière, nous le savons mais nous allons les convaincre qu'ils sont dans leur tort par diverses stratégies de communication: telle est la philosophie d'un guide méthodologique édité par l'Agence de l'eau Loire-Bretagne en 2011 pour accompagner la restauration physique des rivières, et présenté aujourd'hui encore parmi les documents d'information de l'Agence en direction des gestionnaires de l'eau (syndicats, parcs). Sa lecture est édifiante. Elle traduit un problème majeur: le dialogue environnemental exige sincérité et équité, faute de quoi il dégénère en monologue autoritaire et produit le contraire de l'effet attendu. A l'heure où les projets inutiles et coûteux sont contestés un peu partout, où les citoyens tolèrent de moins en moins la confiscation du pouvoir réel de décision par des instances perçues comme lointaines et indifférentes, la puissance publique ne peut pas se comporter comme si la société était une variable passive d'ajustement à ses décisions intangibles. La restauration de rivière n'a d'avenir que dans la concertation vraie, qui inclut la co-construction des projets avec les intéressés, la capacité à reconnaître des erreurs et la volonté de concilier les attentes au bord des rivières.

En reconstruisant peu à peu l'histoire de la mise en oeuvre française de la continuité écologique, nous avions retrouvé la commande précoce par le bassin Loire-Bretagne d'un rapport sur les seuils en rivière, rapport à la tonalité très négative malgré sa construction assez superficielle en terme de données empiriques et de références scientifiques pertinentes pour la problématique des petits ouvrages (Malavoi 2003). La lecture d'une analyse critique de la restauration venue de la géographie et des sciences humaines (Germaine et Barraud 2013) nous a récemment conduit vers un autre texte, édité en 2011. Il s'agit cette fois d'un "guide méthodologique" de la même Agence de l'eau Loire-Bretagne intitulé "Restauration des cours d'eau: communiquer pour se concerter".

La date d'édition indique que ce guide accompagne le plan national d’action pour la continuité écologique (PARCE 2009), qui fut une sorte de répétition générale avant le classement des cours d'eau de 2012-2013, avec à l'échelle nationale 1200 ouvrages prioritaires à aménager à courte échéance. Le traitement de ces ouvrages hydrauliques du PARCE avait déjà été un échec ayant conduit à un rapport critique du CGEDD en 2012: loin de reconnaître le problème, l'administration est passée de 1200 à 20.000 ouvrages à traiter en 5 ans, véritable folie.

Une vision insincère de la concertation comme rapport de force et jeu d'influence
La lecture du guide de communication est édifiante. L'économie générale du texte consiste à reconnaître que la restauration physique des cours d'eau se heurte à des fortes résistances de la part des riverains et des usagers, mais que ces résistances doivent être surmontées par des stratégies de communication. Quand l'Agence de l'eau parle de "concerter", il ne s'agit donc pas de co-construire des projets avec les premiers intéressés : le but est de chercher le meilleur moyen pour imposer de manière verticale et descendante des orientations et des niveaux d'ambition déjà fixés à l'avance.

Cette gouvernance autoritaire et fermée, toutes les associations de moulins et riverains en ont ressenti le désagrément. Certaines d'entre elles l'ont exprimé dans une lettre ouverte à l'Agence Loire-Bretagne à l'occasion de la récente révision des SDAGE. Cette Agence de l'eau est d'autant moins fondée à  prétendre que ses orientations sont indiscutables que les résultats ne sont nullement à la hauteur des dépenses : absence de progrès de l'état écologique et chimique des rivières lors du SDAGE 2010-2015, voire régression des rivières en bon état ou en très bon état, pratiques antiscientifiques dans les commissions techniques et assertions fantaisistes sur les causes exactes de dégradation, stagnation dans lutte contre les nitrates, échec historique sur certains plans grands migrateurs portés depuis 40 ans par l'effort public… Ce n'est pas vraiment un bilan qui autorise à mépriser les riverains et usagers de l'eau ni à prétendre au caractère infaillible des choix programmatiques de l'Agence.

Mais il est vrai que les fonctionnaires des Agences de l'eau, qui représentent la voix de leur ministère de tutelle et qui sont les vrais artisans des programmations publiques, ont été encouragés dans cette brutalité et cette morgue par leurs supérieurs hiérarchiques. Un document de 2010 montrait déjà l'appel de la direction de l'eau et de la biodiversité du ministère de l'Environnement à détruire 90% des ouvrages hydrauliques, à faire pression et à encercler les récalcitrants, soit évidemment une posture brutale aux antipodes des prétentions à la "concertation" (et allant très au-delà de ce que demandent les lois françaises en la matière). Avec le résultat que l'on sait: une réforme de continuité écologique devenue la plus contestée de toute la politique de l'eau.  Que les responsables de ce naufrage soient encore en place en 2017 est un mystère...

Communiquer pour (ne surtout pas) concerter, extraits
Voici donc quelques morceaux choisis de la langue de bois de ce guide de communication, assortis de traductions en bon français de leur signification.

"Localement, la politique de restauration des cours d’eau est impulsée dans le cadre de contrats territoriaux. Elle se heurte à des difficultés diverses : structuration des maîtrises d’ouvrage, intervention en domaine privé, financement des actions... De nombreux acteurs témoignent aussi des résistances de propriétaires ou de riverains. L’attachement au profil actuel, la difficulté à se représenter le paysage futur, la crainte d’une perte de patrimoine, de ne plus avoir d’eau en été et plus de poisson, la crainte d’inondations plus fréquentes ou plus graves... sont exprimés tour à tour par des associations de riverains, les amis des moulins, ou les pêcheurs – et c’est légitime."
Traduction : notre réforme comporte beaucoup d'inconvénients, il va falloir faire passer la pilule.

"Comment obtenir l’adhésion des riverains aux projets de restauration des cours d’eau ? C’est à cette question des élus et des techniciens que l’agence de l’eau Loire-Bretagne souhaite apporter des éléments de réponse. L’obligation de résultats introduite par la directive cadre sur l’eau fait de la restauration physique des cours d’eau, c’est-à-dire de la restauration de leurs fonctions naturelles, un volet essentiel des nouveaux Sdage. Les objectifs sont désormais chiffrés et ils sont ambitieux. Nous sommes dans une évolution ou une révolution par rapport aux politiques héritées de l’histoire : il s’agit bien de "repenser" les aménagements des cours d’eau."
Traduction : l'inquiétude du riverain ne pèse rien face à l'ambition des bureaucraties qui ont déjà tout décidé.

"Inutile de déployer une démonstration serrée du bien fondé d’un aménagement si l’on ne s’est pas accordé sur une représentation un tant soit peu partagée de la rivière ! Inutile d’en appeler à la directive cadre, au Sdage et aux fonctionnalités des milieux aquatiques si l’on n’a pas vidé les malentendus sur la rivière d’hier, d’aujourd’hui et de demain !"
Traduction : le gens ne partagent pas notre vision, il s'agit non de les écouter, mais de les convertir.

"Sur le terrain, cette nouvelle logique est confrontée à des perceptions et des pratiques structurées par des décennies de politiques de maîtrise de la rivière. Au-delà du changement d’aspect que les projets de restauration induisent — une rivière plus sinueuse, moins large, avec un débit plus variable et des zones d’érosion latérales — ce sont les rapports de l’homme à la nature qui sont ici potentiellement remis en cause."
Traduction : on a décidé entre nous de changer d'un claquement de doigt 5 millénaires de rapport humain à la nature.

"L’un des leviers identifiés lors des enquêtes de terrain pour modifier les perceptions des riverains est la mise en évidence d’une amélioration du cadre de vie ou d’un gain pour l’aménagement du territoire. L’identification de ce gain doit être recherchée très en amont du projet et si possible dès sa conception. En termes de communication, il va falloir évoquer le paysage, les fonctions récréatives, le développement touristique, et pas seulement fournir des explications relatives aux fonctions écologiques de la rivière. On parlera de la coulée verte, de l’architecture, de l’embellissement du paysage, de l’ouverture de promenades…" 
Traduction : difficile de valoriser socialement notre action, faites cependant des promesses ronflantes.

"Les demandes et les opinions des riverains sont généralement bien connues des porteurs de projet. Mais il peut exister des demandes sociales, souvent non exprimées, sur lesquelles le projet pourrait s’appuyer pour mettre en évidence son intérêt territorial. Attachées à des fonctions non directement utilitaires, elles peuvent être plus difficiles à repérer. Des enquêtes qualitatives auprès des habitants et des principaux acteurs du territoire peuvent être le moyen de les approcher."
Traduction : cherchez bien, vous allez dénicher quelques besoins marginaux qui justifient votre action.

"Pour asseoir le projet dans le territoire, il va falloir montrer qu’une rivière restaurée n’est pas une rivière perdue pour l’homme ! On peut y parvenir en valorisant les gains pour la qualité de la vie développés ci-dessus (voir le § Mettre en valeur le gain pour la qualité de vie). On peut également identifier les gains en termes de capacité auto-épuratoire, de protection des eaux brutes pour l’alimentation en eau potable ou de protection contre les inondations. Les projets de restauration comprennent ainsi potentiellement plusieurs dimensions. On peut vouloir restaurer les fonctions naturelles des cours d’eau et travailler de façon utilitaire."
Traduction : sortez le joker destruction d'ouvrage = auto-épuration, manipulation certes grossière  mais plus c'est gros et plus ça passe.

"En restaurant l’autonomie de la rivière on accepte une part d’imprévisibilité de son comportement local. Il y a donc rarement de certitudes. La gestion des aléas (sécheresse ou au contraire crue importante) peut également s’avérer problématique. (…) En termes de communication, cette incertitude est une source de fragilité pour l’acceptation sociale du projet. Elle ouvre en effet facilement la voie au scepticisme, voire à la controverse. « On sait ce qu’on perd, on ne sait pas ce qu’on gagne ». « La rivière reprend toujours ses droits ». Cette incertitude est d’autant plus difficile à gérer si la rivière rend encore des services (pêche, prises d’eau d’irrigation, valeur paysagère…)."
Traduction : on fait prendre des risques aux gens et aux milieux, mais bien sûr ne le dites pas ainsi.

"Pour autant, il ne s’agit pas de nier l’incertitude, bien au contraire. Sa prise en compte incite au pragmatisme. Les porteurs de projet insistent sur la nécessité d’avancer pas à pas et de suivre régulièrement l’évolution de la rivière. « C’est la technique du pas à pas qui a été primordiale : faisons des essais (...). Les tests nous ont permis d’être plus sûrs de nous. » « Si cela ne marche pas, on reviendra en arrière.»"
Traduction : on ne sait pas vraiment ce qu'on fait, mais on promet (sans moyen humain et financier de tenir cette promesse) qu'on sera attentif sur chaque suivi.

"Du fait de cette incertitude, il est parfois dangereux de communiquer trop tôt sur l’exemplarité d’un projet, même si cet argument peut-être très mobilisateur. Cela nécessite a minima de consolider techniquement le projet et de s’entourer d’une expertise pointue. Et cette communication devra être articulée avec les messages relatifs aux risques naturels et aux gains pour le cadre de vie."
Traduction : ne vous vantez pas trop, le résultat sera peut-être nul.

"L’objectif est de montrer que l’évolution des politiques d’aménagement des cours d’eau n’est pas une mode qui reposerait sur un discours idéologique. Elle repose sur l’évolution des demandes sociales, des connaissances et des usages. Plus qu’un revirement par rapport au passé, la nouvelle approche entend corriger les excès des politiques passées."
Traduction : tout le monde fait de l'idéologie, sauf nous bien sûr.

"Le projet peut être une opportunité pour respecter la réglementation dans des conditions financières favorables, une partie des travaux pouvant être subventionnée de façon majorée, selon la nature du projet ou selon la date de prise de décision. Ce message est pertinent principalement auprès des élus et des propriétaires d’ouvrages."
Traduction : faites du chantage à la subvention, c'est très efficace.

"Eviter le débat idéologique sur l’hydroélectricité. Le projet de restauration peut remettre en cause l’usage « petite hydroélectricité ». Le porteur de projet peut alors être confronté à une argumentation plus générale basée sur des enjeux environnementaux : l’hydroélectricité est une énergie renouvelable et propre. Son développement participe à l’objectif national pour 2020 de 23 % d’énergies renouvelables dans la consommation d’énergie  finale, contre 13 % en 2009. Pour éviter que la question des microcentrales soit traitée sur un plan idéologique — biodiversité contre énergie renouvelable — et afin de rester dans le cadre d’une concertation, il peut être utile de mobiliser l’analyse économique. Elle permettra de relativiser le gain de production d’énergie escompté et de le rapporter au coût et à l’impact du maintien de l’artificialisation du cours d’eau. Elle pourra également mettre en balance la répartition des coûts et des bénéfices entre acteurs privés et acteurs publics."
Traduction : découragez par tout moyen l'exploitation énergétique, sachant que ce n'est pas de l'idéologie puisque c'est notre vision, forcément vraie et objective (voir plus haut).

"La concertation avec les riverains, les propriétaires fonciers directement concernés par le projet, les élus, les représentants associatifs et tous ceux qui sont potentiellement intéressés, est un passage obligé pour favoriser l’acceptabilité du projet et les négociations locales. Cette concertation peut prendre des formes très variées, du travail en groupe restreint d’acteurs, par filière ou par secteur (ouvrage par ouvrage) jusqu’à la réunion publique. Elle intervient à différents moments de la conduite du projet : en amont, pendant la phase de conception, avant les travaux au moment des négociations avec les acteurs locaux, pendant le chantier, voire après les travaux. Si l’intérêt de la concertation est évident pour tous, le risque de perdre en route l’ambition et la cohérence globale du projet n’est pas exclu. La concertation ne doit pas aboutir à un projet réduit à des opérations pilotes, là où l’acceptabilité locale pose le moins de problème ! Pour éviter cette dérive, le porteur de projet doit pouvoir assumer et porter sa vision du projet."
Traduction : pas d'erreur, la concertation est à sens unique et ne doit en rien aboutir à changer le projet.

"Tant que le projet n’est pas bien défini et clairement porté politiquement, mieux vaut s’abstenir d’organiser une réunion publique. En revanche cette période de maturation technique et politique du projet se prête bien à un travail de sensibilisation. C’est le moment d’intervenir sur les perceptions de la rivière et de préparer le changement. On communiquera donc, non pas sur le projet, mais sur l’identité de la rivière et son histoire dans le territoire."
Traduction : surtout pas de débat dans la phase de définition du projet, vu que les gens pourraient exprimer des objections.

"Une fois que le projet est bien avancé, qu’il a son assise politique, il faut prévoir une ou des réunions publiques pour le faire connaître au-delà du cercle des acteurs directement concernés. Ces temps d’échanges avec les habitants représentent l’aboutissement du travail de concertation préalable au sein de la structure porteuse et avec les riverains. Les incompréhensions ou les réticences vis-à-vis du projet sont alors levées ou fortement réduites et l’on pourra bénéficier du soutien de ces acteurs pour faire face à d’éventuelles oppositions."
Traduction : faites quand même une réunion pour assommer les gens de vos arguments, sans tenir compte des leurs.

"Les acteurs institutionnels — services déconcentrés de l’Etat (direction régionale de l’environnement, de l’aménagement et du logement-DREAL), direction départementale des territoires), Onema, agence de l’eau, voire les services des grandes collectivités — sont bien souvent impliqués dès l’émergence du projet. Ils incitent la structure porteuse à définir et porter le projet de restauration de cours d’eau. Ils l’accompagnent dans son initiative par un appui technique et financier."
Traduction : tout cela vient de nos bureaucraties administratives, il s'agit cependant de faire croire que cela vient de la société

"Si les arguments liés à la réglementation fonctionnent bien vis-à-vis des institutionnels, c’est rarement le cas avec la presse. Evoquer la directive cadre sur l’eau n’est pas opportun quand la presse stigmatise le discours des « bureaucrates » contre les intérêts de la population locale ! On citera donc le cadre réglementaire dans lequel s’inscrit le programme, mais on n’en fera pas la justification unique du projet de restauration. On évoquera la vocation écologique du projet, mais on l’inscrira dans la vision plus large d’un projet de territoire – de territoire de vie. On ne parlera pas d’hydromorphologie, mais de redonner vie au cours d’eau. On se projettera dans l’avenir en montrant concrètement les bénéfices attendus."
Traduction : grande prudence avec la presse, il paraît qu'elle est encore libre dans ce pays.

"Proche de ses lecteurs ou auditeurs, la presse s’engage volontiers dans la défense des spoliés et des « petits riverains » face à l’administration. Certes les négociations de gré à gré n’ont pas à être portées sur la place médiatique. Mais le porteur de projet doit revendiquer clairement sa volonté de garantir le maintien des usages à chaque fois que possible, de rechercher des solutions acceptables par tous et il peut montrer les solutions qui ont été trouvées."
Traduction : cette presse libre défend les faibles, c'est à peine croyable.

"L’intérêt public enfin, la solidarité de bassin, la responsabilité assumée des acteurs sont autant de valeurs, non catégorielles, que chacun souhaite partager. Elles donnent au projet sa dimension humaniste, elles parlent de l’avenir, et les journalistes les porteront fréquemment avec plaisir."
Traduction : le journaliste est un peu idiot, il sera séduit par des voeux pieux.

"Les mots qui fâchent. Les termes d’arasement, démolition, destruction, suppression... d’ouvrages (de barrages, de seuils, de moulins...) suscitent souvent des réactions bloquantes. On les retrouve déformés par exemple dans l’évocation d’un « dynamitage ». « Ecologie » est également un terme qui crée un clivage plus qu’il n’explique le projet. En dehors de ces quelques mots qui peuvent réellement fâcher sur le terrain, on recommandera d’éviter les discours perçus comme technocratiques, soit parce qu’ils relèvent d’un registre technique, soit parce qu’ils renvoient à des logiques administratives, éventuellement lointaines, ainsi de la référence à la directive européenne cadre sur l’eau."
Traduction : dites que vous respectez l'ouvrage en le détruisant, les gens n'y verront que du feu.

Référence: Agence de l'eau Loire-Bretagne (2011), Guide méthodologique. Restauration des cours d'eau: communiquer pour se concerter, 60 p.

A lire en complément
La continuité écologique en temps de post-vérité et faits alternatifs…
Mystérieusement, les mêmes qui reconnaissent les problèmes associés à la mise en oeuvre de la restauration morphologique des rivières rédigent en 2017 une lettre ouverte à l'intention des députés et sénateurs pour affirmer que tout se passe globalement bien et que la contestation est marginale. On est hélas coutumier de ces pratiques orwelliennes où les objections argumentées sont ignorées au profit de la répétition en boucle des mêmes messages lénifiants. Encore un effort et l'action publique aura définitivement perdu sa crédibilité et sa légitimité sur ce dossier.