Les agences de l'eau et la continuité écologique: bonnes et mauvaises pratiques

Le rapport du CGEDD sur la continuité écologique donne quelques indications chiffrées sur les politiques des agences de l'eau au sein des grands bassins hydrographiques de la métropole. Les auteurs constatent de fortes disparités entre les pratiques et, tout en respectant le principe d'autonomie des décisions, suggèrent que la continuité écologique doit gagner en cohérence inter-bassins. L'analyse des données montre que certaines agences sont bel et bien engagées dans une politique acharnée de destruction du patrimoine hydraulique : ainsi, les trois-quarts des ouvrages sont effacés dans les chantiers de Seine-Normandie et Artois-Picardie ! Le nombre d'ouvrages classés pour une mise en conformité à 5 ans manque généralement de réalisme, avec des sommets  en Seine-Normandie ((plus de 4000) et surtout Loire-Bretagne (plus de 8000). Comme nous l'avions déjà fait observer, l'agence de l'eau Rhône-Méditerranée-Corse paraît la plus sérieuse par le ratio entre les sommes allouées à la restauration physique et le nombre raisonnable d'ouvrages hydrauliques à traiter (7% seulement du linéaire en liste 2), ainsi que dans le choix effacement versus aménagement (un tiers versus deux-tiers). Outre les recommandations du CGEDD que nous approuvons, nous émettons plusieurs orientations complémentaires pour les évolutions des SDAGE et programmes de mesures des agences. La plus importante est de faire cesser la prime a priori (surfinancement) en faveur de l'effacement. Ce choix dogmatique est contraire à la prise en compte des différentes dimensions liées aux ouvrages hydrauliques et à l'analyse au cas par cas qui, seule, peut définir s'il y a un intérêt écologique réel à effacer. S'il n'est pas adopté rapidement par les comités de bassin, le principe de non discrimination publique entre les différentes solutions de continuité écologique devra être inscrit dans la loi afin de stopper ces dérives dénuées de fondement démocratique comme de rigueur scientifique. 

Dans son rapport sur la continuité écologique, où il constate les nombreuses défaillances de cette politique publique, le CGEDD donne des informations classées par bassins hydrographiques et agences de l'eau. En voici une synthèse.

La prime à l'effacement domine en France
Premier constat : la prime à l'effacement est partagée par presque toutes les agences. Seine-Normandie se montre la plus extrémiste avec une incitation à casser les droits d'eau et remettre en cause les usages, posture douteuse puisqu'une agence de l'eau n'a pas vocation à indiquer aux instances régaliennes ce qu'elles doivent faire, mais posture révélatrice  de la prétention infondée de cette agence à produire de la norme : "Avec quelques nuances ou conditions dans leur formulation, six SDAGE sur sept invitent à retenir l'effacement des ouvrages comme solution prioritaire pour rétablir la continuité écologique, sans toutefois exclure les autres solutions dés lors qu'il existe un usage de l'eau par ces ouvrages ; celui de Seine-Normandie oriente très nettement les choix vers l'effacement et invite l'autorité administrative à remettre en cause les usages et les autorisations délivrées chaque fois que l'occasion s'en présente".

Des très fortes disparités dans les choix des Agences
Deuxième constat : le CGEDD observe une forte disparité des orientations des agences, ce qui rend peu lisible la politique nationale de continuité, nourrit la complexité des dispositifs et entretient chez les personnes concernées un sentiment d'inégalité devant la loi (le monde des moulins s'informe nationalement et peut donc comparer les offres faites selon les territoires). Il est souligné par le CGEDD : "L'annexe 14 présente une analyse comparée des aides des six agences à la restauration de la continuité écologique. Il en ressort une forte hétérogénéité des dispositifs sur cette thématique. Sans aucunement mettre en cause le principe des décisions par bassin qui donne à la politique de l'eau sa subsidiarité, il n'empêche que pour cette action l'extrême diversité des régimes d'aides entraîne une certaine perte de lisibilité au niveau national. Pas toujours simple à comprendre au niveau du terrain, cette diversité porte sur les taux, les modalités et les conditions d'éligibilité, avec une incidence forte au niveau des moulins". Quelques exemples de disparités :

• Artois-Picardie finance à égalité équipement et effacement contrairement aux autres,
• Rhône-Méditerranée Corse, Seine-Normandie et Adour-Garonne sont les seules à financer à 100% des effacements,
• quatre agences ont un dispositif favorisant des projets "prioritaires" (Loire-Bretagne, Rhin- Meuse, Rhône-Méditerranée Corse) ou "structurants" (Seine-Normandie), mais les critères de cette dernière agence sont peu transparents,
• trois agences ont un dispositif d'aides modulable qui favorise les opérations collectives et contractuelles (Adour-Garonne, Loire-Bretagne) ou en fonction de leur gain écologique (Rhône- Méditerranée Corse),
• deux agences aident à la franchissabilité à l'occasion de la remise en service de seuils pour l'hydroélectricité dans certaines conditions (Loire- Bretagne, Rhin-Meuse) mais pas les autres,
• toutes les agences acceptent, dans certaines conditions, de financer l'équipement d'un ouvrage "récréatif" sans usage économique, sauf deux (Artois-Picardie, Seine-Normandie).

Examinons maintenant quelques données sur le classement et les chantiers selon les bassins hydrographiques.

Ce tableau montre le linéaire classé sur chaque bassin. Ce sont les Agences Rhin-Meuse (23%), Seine-Normandie (16%) et Loire-Bretagne (14%) qui ont été les plus ambitieuses pour le classement en liste 2 (celui qui oblige à des mises en conformité sur délai de 5 ans).

Ce tableau montre le nombre d'obstacles à l'écoulement par bassin. En liste 2, théoriquement à traiter en 5 ans, c'est Loire-Bretagne qui a sélectionné le nombre d'ouvrages le plus irréaliste (8169) suivi par Seine-Normandie (4076) et Rhin-Meuse (2704).

Ce tableau (cliquer pour agrandir) montre le poids économique du poste de restauration et gestion des milieux (incluant la continuité) dans les différentes agences. On observe que l'Agence de l'eau Rhône-Méditerranée (AERMC), qui a pourtant moins classé d'ouvrages que d'autres, est celle qui développe le budget le plus généreux (414 M€). Viennent ensuite Seine-Normandie (297 M€) et Loire-Bretagne (285 M€). Ces dernières ne portent pas un financement proportionné à leur ambition de classement, ce qui bloque forcément la réforme puisque les travaux de diagnostic et de mise en conformité dépendent des fonds publics débloqués par les agences financières.

Ce tableau montre, selon les remontées de préfecture, le nombre des réussites et des blocages dans la mise en oeuvre. A noter que la donnée est peu fiable, ne concernant a priori que des ouvrages ayant fait l'objet d'une étude (une minorité) : par exemple, tous les adhérents Hydrauxois sauf exception refusent de donner suite à la continuité dans les termes actuels de charge exorbitante hors effacement, mais ce n'est pas comptabilisé comme "blocage". La plupart de nos consoeurs sont dans le même cas. Le ratio le plus fort de blocage (par rapport au total) est observé en Adour-Garonne (41,1%), en Seine-Normandie (30,1%) et en Loire-Bretagne (29,5%). Il y a presque 2 fois plus de blocages sur les moulins que sur les autres ouvrages et 1,6 fois moins de réussites. Dans 35 % des départements, le nombre de blocages est supérieur à celui des réussites (sur les autres ouvrages, cette proportion n'est que de 15 %).

Voici enfin le tableau des choix de solutions financées en liste 2 pour la mise en conformité. Quatre bassins donnent une claire priorité à l'effacement des ouvrages hydrauliques : Seine-Normandie (75%), Artois-Picardie (74%), Loire-Bretagne (58%) et Rhin-Meuse (52%). A l'autre extrême, Adour-Garonne n'efface que dans 14% des cas (mais cette agence a récemment lancé un appel d'offre dédié au seul effacement et en a triplé le budget, indiquant qu'elle tend à s'aligner sur le dogme de la destruction préférentielle des ouvrages hydrauliques). Les bassins ayant classé le plus grand nombre d'ouvrages (environ les trois-quarts) sont ceux qui orientent vers une majorité d'effacements, ce qui confirme notre diagnostic.

Rappelons que ni la directive cadre européenne 2000, ni le Blue Print européen 2012, ni la loi sur l'eau 2006 ou la loi de Grenelle 2009 n'ont jamais indiqué que l'effacement des ouvrages devait être la solution de première intention. Le choix des Agences de l'eau est donc considéré aujourd'hui comme une dérive antidémocratique majeure, avec une volonté inacceptable d'imposer des normes et des prescriptions n'ayant jamais été validées par nos représentants au parlement français et européen. Tant que cet extrémisme ne sera pas dénoncé et corrigé par une circulaire du ministère à l'intention de ses agents administratifs et des préfets de bassin, la continuité écologique s'enfermera dans le registre conflictuel et illégitime du chantage financier en faveur de la destruction de cadres de vie et des visées intégristes de pseudo-renaturation.

Des informations manquantes pour évaluer sérieusement la cohérence des politiques
Nous regrettons que les Agences de l'eau ne fournissent pas des informations plus détaillées sur leurs choix. Ainsi, il est nécessaire d'obtenir les données suivantes (à croiser avec les autres informations déjà disponibles):

• répartition des catégories maîtres d'ouvrages (propriétaires) bénéficiant d'aides (Etat, collectivités, exploitants, particuliers),
• précision sur la nature des effacements (arasement ou dérasement),
• répartition des solutions choisies quand il n'y a pas effacement (passe technique, passe rustique, rivière de contournement, changement de vannes, dispositif spécialisé),
• ordre de Strahler des rivières où il y a des chantiers,
• espèces cibles principales des chantiers financés,
• hauteur, débit et classe ICE des ouvrages concernés par les chantiers.

Ces données doivent permettre d'analyser plus finement les priorités qui sont données aujourd'hui, par exemple de vérifier que l'on traite d'abord les espèces migratrices faisant l'objet de plan de protection (saumons, anguilles) par rapport à des espèces de moindre enjeu (truites, cyprinidés rhéophiles), que l'on traite d'abord les obstacles infranchissables (information hauteur-débit-ICE) représentant les enjeux majeurs ou encore que l'on traite les ouvrages dans le sens logique de la montaison des migrateurs, et non de manière dispersée par opportunités politiques et sans cohérence pour des gains de connectivité efficients,.

Bien entendu, la continuité écologique devrait aussi tenir sur chaque rivière un tableau de bord de sa progression afin que les citoyens comprennent les avancées réelles des SAGE, contrats globaux ou autres outils : nombre d'ouvrages traités / encore à traiter, gain réel en taux de fractionnement et étagement, évolutions des bio-indicateurs avant/après, etc.

Tout ces informations manquent aujourd'hui: l'entretien de l'opacité et du manque de vision globale pour les citoyens sur ce qui se fait vraiment, à quel coût, avec quelle cohérence et avec quels résultats est une constante de cette politique administrative. Sans ce rapport du CGEDD fait à la demande de la ministre de l'Ecologie après constat du caractère très conflictuel de la continuité écologique, nous n'aurions même pas ces quelques informations quantifiées. La manière dont les administrations s'estiment exemptées de transparence et de responsabilité sur l'efficacité de leurs choix écologiques est pénible, et nourrit la dégradation de la confiance des administrés.

Préconisation d'harmonisation du CGEDD
Le CGEDD émet la recommandation d'une convergence inter-agences de certaines pratiques. "La mission préconise d'abord d'adapter et d'harmoniser les aides des agences de l'eau, vers une meilleure convergence entre elles, sans pour autant viser l'uniformité. La préparation des XIes programmes pour 2019-2024 constitue une excellente opportunité. L'anticipation de ces évolutions, par une seconde révision des Xes programmes, serait souhaitable.
Les principes pour guider cette convergence pourraient être de rendre possible sur tous les bassins (voir l'analyse faite au point 2.3.3.1 du rapport détaillé) :
• le financement à 100 % pour l'effacement d'ouvrages, sous conditions : dans le cadre d'opérations coordonnées et/ou en faire un outil incitatif en le limitant à l'échéance de dix ans après publication du classement des cours d'eau, en cohérence avec la nouvelle rédaction du III de l'article L 214-17 du code de l'environnement, puis au-delà de cette échéance le réserver aux seuls ouvrages abandonnés ;
• des financements améliorés pour certaines solutions intermédiaires entre l'effacement et l'équipement (bras de contournement) ;
• les aides à l'équipement, au titre de la continuité, de seuils sans usage ou remis en service ;
• les aides à la restauration et à l'automatisation des vannages36, pour des opérations collectives et assorties d'un engagement sur l'entretien ;
• les aides aux particuliers, y compris en cas de mise en demeure37, si effacement ;
• une bonification pour les démarches collectives et les opérations particulièrement exemplaires sur le plan environnemental, ainsi que pour celles qui concerneront les "moulins patrimoniaux" ;
• les avances aux particuliers, afin que le propriétaire n'ait pas à pré-financer des subventions de montant élevé ;
• les avances remboursables ou des prêts à taux zéro.
Il est également suggéré, au vu de la diversité des pratiques actuelles, que les agences définissent une position commune sur le financement, ou non, de la mise en conformité des activités hydroélectriques existantes par rapport à l'exigence de continuité écologique".

Nos attentes vis-à-vis des agences
Nous partageons et nous appuierons la demande du CGEDD en faveur d'une plus grande équité et lisibilité dans les choix des agences de l'eau, car tous les citoyens sont égaux devant la loi, tous les milieux et tous les ouvrages obéissent aux mêmes règles générales de fonctionnalités. On ne comprend guère les discriminations territoriales quand celles-ci se font au niveau de la programmation de bassin. Chaque cas est particulier en hydrologie, mais c'est au niveau du site qu'un traitement différencié se justifie, pas au niveau de bassins entiers recouvrant des hydro-éco-régions, des espèces et des ouvrages très différents. A obstacles et enjeux identiques, il n'y a pas de raison valable pour que la continuité écologique se déploie de manière arbitrairement différente sous le seul prétexte que l'on vit en Bretagne, en Bourgogne, en Aquitaine, en Alsace ou en Occitanie.

En revanche, au-delà des observations du CGEDD :

• nous constatons une inacceptable pression en faveur de l'effacement chez certaines agences et nous demanderons aux comités de bassin concernés de faire cesser dans les prochains SDAGE et dans les prochains programmes de mesures cette politique de la casse du patrimoine historique, de l'agrément paysager et du potentiel énergétique,
• nous constatons le caractère totalement irréaliste du nombre d'ouvrages classés dans certains bassins en fonction du délai de mise en conformité (même après ajout de 5 ans) et des sommes allouées pour l'aide publique, donc nous demanderons soit le déclassement de certaines rivières non prioritaires (annulation des anciens arrêtés), soit la suppression ou l'allongement (conséquent) du délai de mise en conformité par des arrêtés complémentaires. Si l'administration refuse de procéder ainsi, nous demanderons aux parlementaires de modifier l'article L 214-17 CE afin de rendre cohérentes, raisonnables et efficaces les règles d'interprétation du classement en liste 2,
• nous refusons la prime de principe à l'effacement, qui est étrangère au texte et à l'esprit des lois françaises et européennes, contraire au cas par cas et à la prise en compte des enjeux multiples de l'eau (non réductible à la seule écologie). Si l'administration refuse de la modifier et de stopper la dérive engagée depuis le PARCE 2009, nous demanderons aux parlementaires d'inscrire dans la loi un principe de non-discrimination des solutions de continuité au stade de la programmation publique de bassin et de ses règles de financement. 

D'ici là, aucun propriétaire et riverain d'ouvrage hydraulique ne doit accepter le chantage financier exercé par les agences en vue de détruire, tous doivent en saisir leurs députés et sénateurs afin de leur faire constater le trouble posé par ces pressions arbitraires. Cette saisine des parlementaires est nécessaire car seule l'information venue du terrain a déjà permis l'adoption en 2016 et 2017 de quatre correctifs au code de l'environnement. Elle permettra demain de persister dans cette adaptation nécessaire de la continuité écologique à la réalité des rivières et de parvenir à des arbitrages plus consensuels, permettant une pleine participation des riverains à la reconquête de la qualité des eaux, dans le respect des patrimoines et des usages.