Genèse de la continuité des rivières en France (2) : la loi de 1984

Proposée par un gouvernement en quête de soutiens associatifs, la loi pêche de 1984 institue le principe de rivières classées par décret imposant la libre circulation du poisson migrateur. A la différence de la loi de 1865, il y a un délai maximal de 5 ans pour la mise en conformité, avec une obligation de résultats. Cette nouvelle loi halieutique aura peu de décrets de mise en oeuvre, et ces décrets seront peu appliqués sur les rivières concernées. L'échec de 1865 n'avait pas été retenu, et la loi de 1984 aggrave les circonstances en prévoyant qu'aucune indemnité ne serait versée au propriétaire pour les travaux (coûteux) d'adaptation des ouvrages au franchissement de certains poissons. Si la pêche est toujours la motivation de la continuité des rivières en 1984, les arguments ont évolué. Cette pêche n'est plus alimentaire comme elle l'était au XIXe siècle, elle est devenue un loisir plutôt prisé par des urbains. Fonctionnarisée par Pétain en 1941, la pêche est aussi plus influente dans l'appareil d'Etat. Une partie de ses pratiquants (pêche des salmonidés à la mouche) tient un discours offensif de protection de la nature et de retour aux rivières sauvages. Des rapports étroits se nouent avec certains mouvements environnementalistes comme avec une classe émergente d'ingénieurs et chercheurs engagés à la frontière de l'écologie scientifique et de l'écologie militante. Dans le domaine de la continuité, nous héritons aujourd'hui de certaines ambiguïtés cristallisées dès les années 1970, et matérialisées dans cette loi de 1984.

Cent vingt ans après la loi de 1865, la question du franchissement des poissons migrateurs refait surface dans le droit français. De nouveau, c'est une loi halieutique qui en offre l'occasion : la loi n°84-512 du 29 juin 1984 relative à la pêche en eau douce et à la gestion des ressources piscicoles.

L'article 2 de cette loi dispose :

"La préservation des milieux aquatiques et la protection du patrimoine piscicole est d’intérêt général. La protection du patrimoine piscicole implique une gestion équilibrée des ressources piscicoles dont la pêche, activité à caractère social et économique constitue le principal élément."

Ce texte du législateur de l'époque est étonnant. Que les milieux aquatiques et le patrimoine piscicole relèvent de l'intérêt général se conçoit. Mais que "la pêche" soit définie comme la principale activité en charge du patrimoine piscicole vient comme une surprise : confier à une activité de loisir fondée sur la prédation la garde d'un patrimoine naturel d'intérêt général, surtout dans ces années 1980 où l'écologie a déjà émergé comme un thème à part entière des politiques publiques, n'a rien d'évident.

L'article 4 de la loi pêche de 1984 codifie l'article 411 du Code rural, qui énonce :

"Dans les cours d'eau ou parties de cours d'eau et canaux dont la liste est fixée par décret, après avis des conseils généraux rendus dans un délai de six mois, tout ouvrage doit comporter des dispositifs assurant la circulation des poissons migrateurs. L'exploitant de l'ouvrage est tenu d'assurer le fonctionnement et l'entretien de ces dispositifs.
Les ouvrages existants doivent être mis en conformité, sans indemnité, avec les dispositions du présent article dans un délai de cinq ans à compter de la publication d'une liste d'espèces migratrices par bassin ou sous-bassin fixée par le ministre chargé de la pêche en eau douce et, le cas échéant, par le ministre chargé de la mer."

Cet article deviendra suite aux changements de codification le L 232-6 du Code rural, puis le L 432-6 du Code de l'environnement. Le dispositif de décret après avis des conseils généraux (départementaux) est repris de la loi de 1865. En revanche, deux innovations apparaissent :

• la création d'un délai de 5 ans pour satisfaire l'obligation,
• l'absence d'indemnité du propriétaire.

Les débats parlementaires montrent que cette question de l'absence d'indemnité est soulevée, mais Huguette Bouchardeau (alors secrétaire d'Etat à l'environnement) juge qu'un ouvrage est assimilable à une pollution que le propriétaire doit corriger sans aide publique. Même à l'époque cet argument est curieux, car les agences financières de bassin (qui deviendront agences de l'eau en 1992) aident couramment des installations classées pour des mises aux normes. Il est également proposé par l'opposition de rallonger le délai (jusqu'à 7 ans), ce qui n'est pas retenu par le gouvernement ni la majorité parlementaire.

La loi modifie aussi le régime du débit réservé (débit devant rester dans le tronçon du lit mineur court-circuité par un barrage) en le portant à 10% du module pour les installations nouvelles, 5% pour les cours d'eau à débit supérieur à 80 m3/s, 2,5% dans les autres cas (article 410 de l'ancien Code rural).

Enfin, la loi reprend le principe déjà posé dans la loi du 16 octobre 1919 ("rivières réserves") de l'existence de cours d'eau ou sections de cours d'eau, dont la liste est fixée par décret en Conseil d'Etat, sur lesquels aucune autorisation ou concession nouvelle ne peut être donnée pour l'installation d'ouvrages hydroélectriques.

Le contexte halieutique: évolution institutionnelle et sociologique de la pêche
Au plan institutionnel, la pêche en France a été organisée par le régime de Vichy dans les lois du 12 juillet 1941 et du 24 septembre 1943. Dans un choix dérogatoire à la loi sur la libre association de 1901, et conformément à l'idéologie corporatiste et autoritaire du régime (voir rapport sénatorial n°327, 2003 sur le CSP), Vichy a organisé la gestion des rivières et du patrimoine piscicole sur la base d'associations de pêcheurs agréées par l'Etat. L'Union nationale de la pêche en France (UNPF) coordonne l'ensemble, le Comité central des fédérations départementales de pêche et de pisciculture est chargé de la collecte et de l'utilisation du produit de la taxe piscicole. En 1948, le Conseil supérieur de la pêche (CSP) a remplacé ce Comité central (le CSP deviendra Onema en 2006, puis Agence française pour la biodiversité en 2017). C'est notamment au sein du CSP que va s'élaborer dans les décennies suivantes une doctrine hydrobiologique très centrée sur les milieux lotiques des têtes de bassin et sur la question des migrateurs.

Outre ces évolutions institutionnelles qui ont fait de la pêche une institution en partie fonctionnarisée, contrôlée par l'Etat, soumise à la taxe dans le domaine fluvial public comme dans les rivières non-domaniales, les pêcheurs ont connu une évolution sociologique notable.

Lors du vote de la loi de 1865, la pêche en eaux douces relevait encore de la question alimentaire. S'il subsiste hier comme aujourd'hui des pêcheurs professionnels (surtout en lacs, estuaires, certaines parties du domaine fluvial) et des pisciculture à vocation alimentaire, le régime dominant de la pêche en eaux douces change à partir du XIXe siècle: elle devient un sport et un loisir. A partir du XIXe siècle, en partie sous l'influence du monde anglo-saxon, il émerge une mode urbaine de sensibilité à la nature à travers certaines pratiques associant le loisir et la conservation. Des clubs de pêche, dont le Fishing Club qui obtient dès 1909 des condamnations pour pollution de cours d'eau (voir Picon 1991), se développent.

De manière dominante, la pêche devient un loisir d'urbains (contrairement à la chasse restée plus rurale), avec deux mondes assez différents : une pêche populaire (ouvriers, petits employés, retraités) dans les fleuves et grandes rivières (pêche au coup, parfois au lancer) ; une pêche plus élitiste en direction de poissons spécialisés (carpistes et surtout pêcheurs à la mouche cherchant des salmonidés). La pêche à la mouche, minoritaire dans les enquêtes sur les pratiques, se construit par un discours de distinction sociale et environnementale (éthique du rapport à la nature, mépris des "viandards"). Comme dans le monde anglo-saxon qui en forme la matrice, les "mouchistes" avancent aussi des revendications écologistes fortes, en particulier sur la question des migrations (voir des éléments dans la thèse de Frédéric Roux, Roux 2007 ; Barthélémy 2006).

Une loi du premier septennat Mitterrand, pour séduire un milieu pêcheur pourtant déclinant
La loi pêche de 1984 survient alors que le milieu des pêcheurs voit régulièrement fondre ses effectifs: 9 millions acquittant la taxe rivières ou eaux closes en 1967, 7 millions en 1973, 6 millions en 1981, 4 millions en 1982 (chiffres in Barthélémy 2003, p.163). Elle se comprend dans un contexte politique particulier où le premier gouvernement de la présidence Mitterrand cherche un second souffle, y compris vers des milieux qui ne lui sont pas forcément favorables.

Gabrielle Bouleau et Carole Barthélémy observent : "Arrivée au pouvoir en 1981, la Gauche promeut les loisirs et les mouvements associatifs. Or les écologistes ont obtenu avant l’arrivée de la Gauche un certain nombre de lois pour la protection des milieux naturels. 'La France rurale s'est couverte d'espaces protégés ou identifiés comme à protéger' (Jollivet 1997). En revanche, les congrès des fédérations de pêche sont une litanie de projets de loi jamais aboutis qui ne demandent qu’à être écoutés. Souvent présentée comme une loi réclamée par les pêcheurs, la loi de 1984 est une loi autant écologique que piscicole. Rédigée par des experts hydrobiologistes, elle fait beaucoup pour la préservation des milieux en général. Mais elle impose l’obligation de gestion et le transfert du droit de pêche aux fédérations pour les riverains bénéficiaires de subvention. Ceci renforce le pouvoir des fédérations sur les lieux de pêche notamment en milieu rural, au détriment des propriétaires riverains. Cette mesure souvent revendiquée par les fédérations dans leurs congrès n’avait jamais été acceptée par les gouvernements précédents." (Bouleau et Barthélémy 2007)

Les deux chercheuses observent, à travers le Bulletin officiel d’information du Conseil supérieur de la pêche, les positions défendues par les fédérations lors de leur congrès annuel. De nombreuses propositions de loi demandant une réglementation plus sévère, des moyens accrus et une captation du droit de pêche des riverains au profit des fédérations sont avancées, mais refusées par l’administration. La loi de 1984 est l'occasion de proposer des avancées en ce sens.

Une loi qui s'inscrit dans la montée de l'écologisme militant et l'opposition à l'aménagement fluvial
Autre public visé : les mouvements écologistes militants, qui sont proches comme nous l'avons vu de certains milieux pêcheurs de salmonidés (TOS - Truite Ombre Saumon par exemple) et qui cristallisent une "classe moyenne intellectualisée" (Bouleau 2007) avec des convergences entre les administrations en charge de l'environnement, certains chercheurs engagés, les associations environnementalistes et les instances de la pêche. (La thèse citée de Gabrielle Bouleau contient un très intéressant travail d'analyse et d'interprétation de cette émergence dont on observe aujourd'hui tous les effets.)

La loi de protection de nature de 1976 avait imposé le principe des études d'impact, ce qui a fortement cristallisé le mouvement associatif de l'écologie, permis sa professionnalisation à travers des bureaux d'études spécialisés sur ces questions. Dans les années 1970 et au début des années 1980, les revendications sur la qualité de l’eau de la Loire et en Bretagne sont portées par des associations (SOS Loire Vivante, TOS) mobilisées contre les pollutions mais aussi contre des projets de barrage. L'opposition au projet de Serre de la Fare (1980-1994) et la mise en place des premiers comités des gestions des migrateurs sur les grands bassins (Plan saumon 1976-1980, Plan national Poissons migrateurs 1981-1990) apportent un début de reconnaissance institutionnelle. Sur la bassin du Rhône, des milieux universitaires (PIREN Rhône 1979) et des mouvements associatifs (FRAPNA) influencent de plus en plus la politique de l'agence de bassin, et s'opposent là aussi à des projets de la Compagnie nationale du Rhône (projet d'aménagement de la confluence de l'Ain et du Rhône). Le pouvoir politique est conscient de cette opposition croissante.

Pour conclure: quelques observations sur la loi de 1984 et son échec

• Le retour de la question des poissons migrateurs dans les années 1970-1980 se fait donc sous des auspices différentes de celles de la loi de 1865: la pêche en est toujours le motif, mais cette pêche s'est d'une part institutionnalisée et fonctionnarisée à partir de 1941, d'autre part rapprochée de la mouvance militante de l'écologie, en particulier pour certaines pêches minoritaires mais engagées. 
• Selon le rapport du Sénat de 2003, treize décrets ont été promulgués entre 1904 et 2002 en application de la loi de 1865 puis de celle de 1984 qui lui a succédé. Mais les nouveaux classements ne seront guère plus efficaces que les anciens, et les milieux pêcheurs se plaindront vite du laxisme de l'Etat dans la mise en oeuvre de l'obligation de circulation piscicole.
• Le fait que la loi de 1984 exclut les indemnités (contrairement à celle de 1865 comme à celle de 2006) explique sans doute les hésitations de l'administration. Les aménagements de franchissement piscicole coûtent cher, ils ont une efficacité limitée pour les barrages de dimension moyenne à grande, les ouvrages sont nombreux sur chaque rivière et donc les coûts imposés considérables.
• Cet échec s'explique aussi par le changement de statut de l'hydraulique. Si les barrages hydro-électriques relèvent toujours de l'exploitation industrielle et commerciale, avec un volant de l'ordre de 1500 à 3000 exploitants entre les années 1980 et aujourd'hui, les anciens moulins sont beaucoup plus nombreux. Or, beaucoup de ces moulins ont perdu au fil du XXe siècle leur vocation énergétique première, en raison de leur faible puissance, des évolutions de la meunerie industrielle, du choix électronucléaire lors du choc pétrolier (des éléments chez Lespez et al 2016). Mais à partir des années 1970 et 1980, les moulins ont été réinvestis par leurs nouveaux propriétaires d'une dimension patrimoniale et paysagère : ce nouveau public de particuliers est très démuni quand on lui oppose des lois conçues au départ pour régler les externalités négatives d'une industrie, avec des dépenses induites qui dépassent parfois la valeur d'achat du bien. 
• Dernière remarque : la loi de 2006, modifiant de nouveau ce régime du classement des rivières, s'inspire très directement de la loi de 1984, qui était elle-même une réécriture de la loi de 1865. L'apport de l'expression "continuité" en 2006, justifié par une mention de ce terme dans l'annexe V de la directive cadre européenne sur l'eau de 2000, est finalement un plaquage tardif d'une notion ayant un sens précis en écologie des milieux aquatiques sur des dispositions légales et réglementaires dont l'économie relève en fait de l'halieutisme (voir cet article sur la continuité en littérature scientifique et en choix politiques français). Cette confusion joue un rôle important dans les étrangetés de la continuité "à la française", issue pour une bonne part de jeux d'influence au sein de l'administration de l'Etat, soumise à des rationalisations a posteriori qui peinent à justifier certains choix de faible enjeu écologique. 

Références citées
Barthélémy C (2003), Des rapports sociaux à la frontière des savoirs : les pratiques populaires de pêche amateur au défi de la gestion environnementale du Rhône, thèse Aix-Maseille 1, université de Provence
Barthélémy C (2006), Du «mangeur» d’aloses au carpiste sportif : esquisse d’une histoire de la pêche amateur en France?, Courrier de l’environnement de l’INRA, 53, 121-127
Bouleau G (2007), La gestion française des rivières et ses indicateurs à l'épreuve de la directive cadre, thèse sciences de l’homme et société, AgroParisTech.
Bouleau G, Barthélémy C (2007), Les demandes sociales de restauration des rivières et leurs traductions scientifiques et politiques, Techniques Sciences Méthodes, 68-76.
Lespez L et al (2016), L’évaluation par les services écosystémiques des rivières ordinaires est-elle durable?, VertigO - la revue électronique en sciences de l'environnement, Hors-série 25, DOI: 10.4000/vertigo.17443 h
Picon B (1991), Chasse, pêche, cueillette : un même objet support d'attitudes et de pratiques sociales différenciées, Sociétés contemporaines, 8, 1 87-100
Roux F (2007), Des "pêcheurs sans panier". Contribution à une sociologie des nouveaux usages culturels de la nature, thèse  Université de Nantes.

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Genèse de la continuité des rivières en France (1) : la loi de 1865

Illustration : maquette du barrage de Génissiat sur le Rhône (CNR), Bibliothèque municipale de Lyon / P0546 S 2236, source. Les grands projets d'aménagements fluviaux, soutenus par l'Etat, furent de plus en plus contestés à partir des années 1970.