Continuité écologique et motivation des décisions administratives

Dans le domaine de la continuité écologique, une minorité d'ouvrages en rivière a fait l'objet d'études diagnostiques préalables permettant à l'administration de proposer des règles de gestion, entretien et équipement, comme la loi de 2006 l'y oblige. La position actuelle de l'administration consiste à nier qu'elle est tenue à cet exercice – en réalité, nier l'évidence qu'elle n'a pas assez de personnels et de moyens pour remplir correctement son rôle de service public, alors que le ministère multiplie les normes inapplicables et que le parlement révise insuffisamment ses lois problématiques. Outre les différentes stratégies de réponse déjà expliquées dans nos pages Vade-mecum, nous rappelons ici que tout acte administratif hors urgence doit être motivé en fait et en droit. Ce principe est opposable à une DDT(-M) qui se contenterait de courriers stéréotypés n'indiquant aucune prise en compte sérieuse de l'écologie du tronçon et des caractéristiques de l'ouvrage concerné.

La loi du 11 juillet 1979 a établi le droit des administrés à recevoir de l'administration une motivation des décisions les concernant. Cette loi a été codifiée récemment dans le cadre Code des relations entre le public et l'administration.

L'article L211-2  de ce Code énonce:

Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : 1° Restreignent l'exercice des libertés publiques ou, de manière générale, constituent une mesure de police ; 2° Infligent une sanction ; 3° Subordonnent l'octroi d'une autorisation à des conditions restrictives ou imposent des sujétions ; 4° Retirent ou abrogent une décision créatrice de droits ; 5° Opposent une prescription, une forclusion ou une déchéance ; 6° Refusent un avantage dont l'attribution constitue un droit pour les personnes qui remplissent les conditions légales pour l'obtenir ; 7° Refusent une autorisation, sauf lorsque la communication des motifs pourrait être de nature à porter atteinte à l'un des secrets ou intérêts protégés par les dispositions du a au f du 2° de l'article L. 311-5 ; 8° Rejettent un recours administratif dont la présentation est obligatoire préalablement à tout recours contentieux en application d'une disposition législative ou réglementaire.

La volonté par l'Etat d'imposer des dispositifs de continuité écologique sur un ouvrage légalement autorisé entre dans l'obligation de motivation de divers alinéas.

L'article L211-5 du même Code énonce par ailleurs :

La motivation exigée par le présent chapitre doit être écrite et comporter l'énoncé des considérations de droit et de fait qui constituent le fondement de la décision.

L'administration ne peut simplement invoquer des lois ou des règlements (LEMA, SDAGE, Règlement anguille, etc.), elle doit aussi démontrer par les faits que le site concerné entre dans le cadre des obligations que ces lois et règlements stipulent.

La jurisprudence a précisé que la motivation d'un acte administratif doit être spécifique, et ne pas se contenter de réponse stéréotypée reprenant des règles générales (arrêt Mugler 1982).

Ces articles pourront être utilement rappelés à l'agent instructeur de l'Etat dans tous les cas où les services de la DDT-M se contentent de rappels généraux du droit et des principes abstraits de continuité. En hydrologie comme en écologie, chaque cas est particulier. Ces dispositions viennent en appui de l'article L 214-17 Code de l'environnement  qui fait expressément obligation à l'administration de définir la mise en oeuvre  de la continuité dans les rivières de liste 2 où elle est exigible :

"Tout ouvrage doit y être géré, entretenu et équipé selon des règles définies par l'autorité administrative, en concertation avec le propriétaire ou, à défaut, l'exploitant."

Dans ses échanges avec l'administration, le maître d'ouvrage aura à coeur de rappeler les raisons pour lesquelles la caractérisation de la discontinuité écologique au droit de sa propriété ne va pas de soi. Par exemple :

• l'ouvrage restitue l'eau à l'aval et garantit la continuité hydrologique,
• la retenue n'a pas de capacité de stockage et ne nuit pas à la continuité sédimentaire,
• l'ouvrage est régulièrement surversé ou contourné par le lit majeur en hautes eaux, il ne représente pas un obstacle permanent à la migration des poissons ni une entrave fatale à leur cycle de vie, comme en témoigne la présence de ces poissons sur le tronçon, à l'aval comme à l'amont,
• en conséquence de quoi les règles de gestion, équipement, entretien doivent être définies, justifiées, proportionnées, dans le cadre d'une procédure contradictoire établissant la motivation des mesures de police, servitudes ou modifications du droit d'eau.

Il appartiendra donc à l'administration de procéder à un diagnostic du site. Le rapport en résultant (de la DDT-M et/ou de l'AFB) pourra être contesté si le maître d'ouvrage juge qu'il apporte une présentation inexacte ou incomplète de la réalité. Lors de la visite du site par les agents instructeurs de l'Etat, il est conseillé de se faire assister par une association et/ou des voisins bons connaisseurs de la rivière. Il est également loisible au maître d'ouvrage contestant le rapport du diagnostic administratif et sa motivation de solliciter un bureau d'études pour produire un contre-diagnostic, lequel sera utile au contentieux si l'entente avec l'administration est impossible.