La continuité écologique en France, une mise en oeuvre semée d'obstacles (Perrin 2018)

Jacques Aristide Perrin vient de soutenir une thèse de doctorat sur la genèse de la continuité écologique en France et les raisons de sa conflictualité. Ce travail offre un panorama tout à fait intéressant des déclinaisons du concept de continuité, entre science et politique, comme de la manière dont se sont composés les enjeux d'adhésion ou de contestation. La tension produite par la continuité et la difficulté pratique de sa mise en oeuvre ne sont pas dissimulées par le géographe, qui propose une esquisse d'apaisement des conflits en repartant depuis les territoires et en ouvrant les angles d'analyse des socio-milieux aquatiques. Mais l'appareil bureaucratique français a-t-il la capacité et la volonté de prendre cette direction si opposée à la centralisation autoritaire, à la normalisation technocratique et au déni des antagonismes suscités par ses politiques, notamment environnementales?

Résumé de la thèse : Concept introduit dans la Loi sur l’Eau et les Milieux Aquatiques en 2006, la continuité écologique d’un cours d’eau (CECE) est considérée comme un moyen d’atteindre le (très) bon état écologique des masses d’eau dans le cadre de la mise en œuvre de la Directive-Cadre sur l’Eau. Depuis les années 2010, les projets de restauration de la continuité écologique sont entrepris sur des cours d’eau en France. Certains font l’objet de vives oppositions venant ralentir, voire empêcher sa réalisation. La thèse analyse les origines socio-politiques de ce concept et de la politique publique de CECE afin de rechercher dans le passé des éléments explicatifs des difficultés de son application au présent. Elle cherche ainsi à savoir comment les élaborations du concept et de la politique publique de CECE ont cadré, par des mélanges de sciences et politiques, une manière particulière de produire une continuité sur les cours d’eau, laquelle est discutée et contestée par des acteurs dans le but de l’infléchir.

Dans une première partie, nous proposons un récit de son élaboration durant la Directive-Cadre sur l’Eau, la Loi sur l’Eau et les Milieux Aquatiques et le Grenelle de l’Environnement n°1. Plusieurs traductions européennes et françaises sont présentées pour comprendre l’évolution de sa définition et de son cadrage. Dans un deuxième temps, nous menons une analyse des discours, utilisée pour rendre compte des diverses manières de présenter et d’interpréter ce concept. En proposant un examen de la controverse entre des acteurs à l’échelle nationale, nous faisons de premières propositions pour expliquer la conflictualité de ce concept. Par la suite, nous étudions la mise en œuvre de la CECE sur plusieurs cours d’eau appartenant à deux bassins versants français (la Dordogne et la Têt) afin d’étudier les causes de désaccord entre les acteurs de terrain qui portent sur différents savoirs, valeurs, expertises et entités mobilisées pour composer ce projet de cours d’eau.

Enfin, à la lumière des résultats de l’analyse, nous étudions ce que pourraient être les caractéristiques d’une CECE, davantage territorialisée et connectée aux attentes des acteurs locaux.

Parmi les points étudiés dans cette thèse, on notera :

• l'étude de la mise en place de la "continuité de la rivière" dans l'annexe de la directive cadre européenne sur l'eau, avec à l'époque une notion qui fut assez peu débattue par les bureaucraties environnementales européennes, s'inspirant d'expériences sur le Rhin et la Tamise ainsi que  de l'émergence du "river continuum concept",
• la traduction française dans la loi sur l'eau de 2006, avec un centrage sur les poissons migrateurs en recyclage de textes et dispositifs anciens (lois pêches de 1865 et de 1984), mais avec une ouverture sur les sédiments pour tenir compte des travaux hydromorphologiques,
• la mise en politique enthousiaste - mais peu concertée avec les premiers concernés en nombre (moulins) - dans le cadre du Grenelle n°1, avec un travail de cadrage du discours par des acteurs publics (ex Onema, agence de l'eau, ministère) où la continuité s'inscrit dans un méta-récit de la renaturation heureuse,
• le caractère heurté sinon chaotique de la mise en oeuvre, avec la cristallisation d'un antagonisme entre discours "légitimiste" (administration, une partie des élus et industriels, fédérations de pêche) et discours "contestataire" (une partie des propriétaires, usagers, riverains et leurs associations, dont Hydrauxois citée dans la thèse comme l'un des pôles de cette contestation),
• de nombreuses difficultés de terrain en terme de gouvernance, de concertation, de capacité à trouver des discours communs et des solutions jugées acceptables (analyses de cas très instructives sur les rivières Mamoul, Bave, Couze, Tude, Dronne et Têt, dans le Sud-ouest).

L'auteur produit aussi une esquisse intéressante des 5 "cycles géo-historiques" d'usage des cours d'eau par les sociétés humaines depuis le néolithique, montrant au passage que les discontinuités anthropiques ne sont pas apparues au même moment, avec la même intensité, pour les mêmes finalités. La réduction de cette complexité et de cette historicité à la notion fonctionnelle d'obstacle à l'écoulement ne traduit pas la réalité des sociosystèmes fluviaux.

En conclusion, JA Perrin propose de repenser la continuité autour du territoire et à partir de lui ("connectivité territoriale"). Ce schéma expose ce que pourrait être une autre manière de "tenir conseil" autour des cours d'eau (cliquer pour agrandir).

Si l'on ne peut qu'en approuver le principe, qui se rapproche de notre vision d'une gouvernance des rivières durables, il faut aussi souligner combien nous en sommes aujourd'hui éloignés :

• les politiques publiques ont une culture imposée du résultat (en particulier dans le contexte contraint DCE), menant plutôt à des velléités de simplification, homogénéisation et accélération dans la gestion des dossiers, 
• l'Etat tend à contenir voire comprimer les moyens et personnels tout en affichant de manière contradictoire un haut niveau d'ambition, ce qui conduit souvent à réduire l'action publique à des symboles masquant la misère et reproduisant une version naïve des systèmes socio-fluviaux,
• l'organisation réglementaire et financière de la continuité reste fortement empreinte de la verticalité jacobine et technocratique, l'espace de liberté au niveau local est déjà très réduit par les injonctions des échelles supérieures (Europe, ministère, agences), mais aussi par le formatage des outils de diagnostic et la gouvernance n'encourageant pas vraiment l'esprit critique ni l'initiative,
• il manque souvent localement les ressources matérielles et humaines pour retranscrire des approches complexes sur les bassins ruraux et peu denses, formant la plus grande part du linéaire.

Un certain épuisement du modèle français de l'eau, né avec les agences de bassin en 1964 mais progressivement recentralisé sous la tutelle du ministère de l'écologie, la dévolution de la compétence Gemapi au bloc communal et l'échec prévisible de la directive cadre européenne sur l'eau vont peut-être contribuer à rebattre les cartes des politiques aquatiques dans les prochaines années. Mais nous restons encore très loin d'une confiance dans les acteurs locaux et d'une construction par la base des priorisations sur les cours d'eau.

Référence : Jacques Aristide Perrin (2018), Gouverner les cours d’eau par un concept : Etude critique de la continuité écologique des cours d’eau et de ses traductions. Thèse en géographie. Université de Limoges, 365 p.

Illustration (haut) : © Christelle de Saint-Marc.