Pour un bilan carbone de la loi sur l'eau

Dans un rapport venant de paraître, le Haut conseil pour le climat souligne que l'évaluation des lois françaises du point de vue de leur impact carbone est aujourd'hui insuffisante et qu'elle doit être mise en place systématiquement. L'Etat ne peut engager la France par traité à baisser les émissions carbone (accord de Paris) et prendre en même temps des dispositions qui les augmentent, ou qui paralysent la capacité du pays à produire des énergies renouvelables bas-carbone dont il a besoin. Les citoyens et leurs associations doivent exiger de leurs parlementaires une évaluation climatique de la loi sur l'eau, dont certaines dispositions aboutissent à des aberrations complètes comme la destruction ou l'empêchement d'équipement de moulins et usines hydro-électriques. Parfois à la destruction pure et simple d'outils de production en place, comme sur la Sélune. Cette page doit se tourner s'il s'agit de tenir nos engagements climatiques: il y a urgence non à dissuader, mais bien à solliciter et accompagner les projets hydro-électriques, en priorité sur les ouvrages en place ne créant pas d'impact nouveau sur les rivières. Rappelons que plus de 20 000 moulins sont susceptibles d'être équipés, comme des centaines de barrages aujourd'hui dédiés à d'autres usages que l'énergie.

Résumé exécutif du rapport du Haut conseil pour le climat

"L’objectif principal de l’évaluation des lois en regard du climat est d’engager un cercle vertueux d’amélioration, et permettre une cohérence entre celles-ci et l’objectif de neutralité carbone que la France s’est fixé. Au sein du système d’évaluation français, des dispositions existent déjà pour mettre en place un tel cercle vertueux, mais qui doivent être renforcées et complétées. 

Quel que soit l’objet évalué, en regard du climat ou non, toute évaluation ne peut porter ses fruits que si elle respecte plusieurs critères de qualité, déjà largement identifiés : choix des méthodes qualitatives ou quantitatives appropriées, transparence sur les critères d’évaluation, indépendance de l’évaluation, diffusion des résultats. 

Le fait d’évaluer spécifiquement en regard du climat présente une particularité : pour mettre en œuvre ses obligations découlant de l’accord de Paris, la France s’est dotée d’un référentiel d’actions, la stratégie nationale bas-carbone (SNBC), comprenant des objectifs et des indicateurs précis. L’évaluation en regard du climat d’une loi doit alors permettre de déterminer quelle est sa contribution, positive ou négative, au respect des trajectoires envisagées par cette stratégie et à l’atteinte de la neutralité carbone. Ces évaluations doivent être réalisées tout au long de la durée de vie d’une loi, depuis sa préparation jusqu’après son entrée en vigueur. 

Des exemples internationaux nous enseignent qu’il est possible de dresser les contours d’une organisation institutionnelle facilitant le cercle vertueux de l’évaluation : une sélection raisonnable des lois à évaluer en regard du climat, des études d’impact de qualité, et un dispositif d’évaluation après l’entrée en vigueur prévu dès la conception de la loi. La première étape consiste à identifier quelles lois nécessitent raisonnablement une évaluation en regard du climat. Une « gare de triage » peut être préconisée. Inspirée de ce qui existe au Royaume-Uni et aux États-Unis, elle intègre une consultation des parties prenantes dont l’avis est rendu public. 

Un tel mécanisme permet ainsi au porteur de loi de décider en connaissance de cause et en toute transparence de l’opportunité d’évaluer la loi qu’il porte vis-à-vis de la SNBC. Une telle évaluation, lorsqu’elle est pertinente, doit être de qualité et servir utilement la décision publique C’est l’un des rôles des études d’impact. Néanmoins, en matière d’évaluation environnementale, et qui plus est climatique, les études d’impact existantes n’ont pas atteint leur potentiel : elles ne couvrent qu’une faible part des textes adoptés (les propositions de loi, d’origine parlementaire, et les amendements ne sont pas concernés), ne sont que rarement mobilisées et restent souvent incomplètes. 

Leur contenu doit aussi être adapté a n de permettre d’évaluer la contribution des lois par rapport à la SNBC. Un contrôle de la qualité de l’étude d’impact sur le volet climatique, par une autorité indépendante, pourrait renforcer ce processus. À l’issue de l’approbation de la loi, l’étude d’impact pourrait être révisée si le processus législatif a introduit des modifications substantielles ; ou une étude d’impact complète pourrait être réalisée si elle manquait avant l’approbation de la loi. 

La proposition du gouvernement de mettre en place une évaluation des grandes lois d’orientation un an après leur entrée en vigueur va dans ce sens, et permet d'examiner la loi telle qu'elle a été amendée par le Parlement. Puisque les lois LOM, ELAN et EGALIM mentionnées dans la proposition du gouvernement n’ont pas fait l’objet d’une évaluation en regard du climat su ffisante, une évaluation un an après leur entrée en vigueur est l’occasion d’expérimenter une évaluation de leur contribution aux objectifs de la SNBC dans une étude d’impact détaillée telle que ce rapport le préconise. 

En matière d’évaluation ex post, une loi votée ayant fait l’objet d’une étude d’impact détaillée relative à la SNBC devrait prévoir systématiquement une évaluation dès son entrée en vigueur. Ce processus existe déjà en France mais est rarement utilisé. Il ne saurait cependant être conclusif qu’après plusieurs années, comme l’ont montré les exemples du Crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi et de la Loi pour la croissance, l’activité et l’égalité des chances économiques. 

Un processus d’évaluation tout au long du cycle de vie des lois, depuis le choix d’évaluer ou non une loi jusqu’au bilan de son application, permet de guider la production des lois et de démontrer leur contribution à la neutralité carbone, ainsi qu’à piloter la SNBC. 

Le cercle vertueux entre évaluation et décision publique sera réellement bouclé si ces évaluations informent les décisions au plus haut niveau de l’État." 

Source : Haut conseil pour le climat (2019), Evaluer les lois en cohérence avec les ambitions