Taux d'étagement en Seine-Normandie, le doigt mouillé des apprentis sorciers

Le SDAGE Seine-Normandie 2016-2021 a introduit pour la première fois la notion de taux d'étagement. L'examen des échanges ayant précédé ce choix montre que ni l'Onema ni la FNPF (partisans de cette introduction) ne sont capables de présenter un corpus d'études scientifiques pour justifier l'usage de cet outil de programmation. On nage dans une logique d'apprenti sorcier qui décrédibilise l'action publique. L'Agence de l'eau dépense l'argent des Français au doigt mouillé, et elle le dépense sans grande efficacité depuis 50 ans puisque l'état chimique et écologique des masses d'eau est toujours très éloigné des objectifs posés par la directive cadre européenne sur l'eau. 

Le SDAGE Seine-Normandie 2016-2021 a introduit dans son orientation n°19 la notion de taux d'étagement (voir cet article), c'est-à-dire la proportion de chute aménagée par rapport à la chute totale d'une masse d'eau de sa source à la confluence ou à l'embouchure. Le taux d'étagement est proposé comme un outil de programmation visant à éliminer des chutes artificielles, c'est-à-dire des ouvrages hydrauliques.

On se dit que si un texte aussi important qu'un SDAGE – en partie opposable aux autorités administratives comme aux collectivités et aux particuliers – propose ce nouveau concept, celui-ci résulte nécessairement d'une assez longue expérimentation soutenue par une recherche scientifique aux résultats consensuels.

Au cours de la discussion du SDAGE, la C3P (Commission permanente des programmes et de la prospective) s'est inquiétée de ce point et a demandé un avis à la Comina (Commission des milieux naturels aquatiques). On peut lire les échanges sur ce compte-rendu (Comina, réunion du 4 juin 2015). En voici deux extraits.

Arnaud Richard (Onema dir. Nord-Ouest) : "Les documents scientifiques sur ce sujet restent rares. Ce taux de 30 % ou 40 % est abordé dans une étude réalisée par la DIR Centre et Bretagne de l’ONEMA, reprise par le SDAGE Loire-Bretagne. Il a été décidé que pour les cours d’eau à enjeux migrateurs, l’exploitation d’au moins 70 % du potentiel du cours d’eau s’avère raisonnable."

Jean-Paul Doron (représentant des usagers, pêcheurs FNPF) : "Cette notion de taux d’étagement a été mise en place par Loire-Bretagne. Elle est aujourd’hui totalement admise. Il est intéressant de s’appuyer sur cette expérience réelle plutôt que de recourir à des études scientifiques pas toujours pertinentes et dont le sens ouvre des interprétations contradictoires."

Donc en fait :

• il est reconnu qu'il n'y a pas réellement de travaux scientifiques;
• le seul travail mentionné est un mémoire de Master n'ayant pas valeur de publication scientifique (avec une méthodologie impropre à éliminer les facteurs confondants pouvant biaiser l'interprétation de la corrélation taux d'étagement-qualité écologique);
• l'Onema affirme néanmoins qu'un principe peut être "décidé" car il semble "raisonnable" (rappelons que l'Onema est censé être conseiller scientifique de la politique française de l'eau);
• la FNPF dit préférer l'expérience à des études scientifiques, sans citer le moindre élément d'appréciation objective de ladite expérience (ce qui s'appelle en bon français la croyance, et même l'obscurantisme quand cette croyance prétend s'abstenir de l'épreuve de l'examen scientifique). 

Ces dérives doivent cesser : une politique publique ne se décide pas au doigt mouillé ni à la boule de cristal. Il n'est pas tolérable que les grands textes de programmation de la politique des rivières (lois, décrets, arrêtés, SDAGE, SAGE, Contrats rivières, etc.) ne fasse pas l'objet d'un travail préparatoire de synthèse des travaux de la recherche par un collège de chercheurs (non pas d'administratifs) et d'attribution de niveaux de confiance à nos connaissances (comme cela se fait pour le climat depuis un quart de siècle, par exemple). Et il n'est pas plus tolérable que ces textes prétendent produire de la contrainte réglementaire sur des bases reconnues comme aussi minces par ceux-là mêmes qui sont censés en défendre la nécessité.

A la question purement hydrologique – effet du taux d'étagement sur les paramètres écologiques, physiques et chimiques des masses d'eau – s'ajoute le constat que les Agences de l'eau dérivent dans une interprétation de plus en plus biocentriste et intégriste de leur mission dès lors qu'il est question de la morphologie des rivières. Les "obstacles à l'écoulement" qui forment le taux d'étagement dans le jargon de l'Onema et consorts, ce sont d'abord des ouvrages hérités de l'histoire, qui appartiennent à la culture commune des vallées, qui produisent des paysages, qui permettent des usages, qui concernent la vie des gens. La mission d'une Agence de l'eau ne saurait être de rayer progressivement de la carte ces réalités au nom des seuls objectifs piscicoles sortis du chapeau de la FNPF et de l'Onema.

Le taux d'étagement en Comina, ou comment se fabriquent les politiques de l'eau

Mais au fait, comment se fabriquent au juste les politiques de l'eau dans les grandes Agences de bassin? D'où viennent ces idées, ces orientations, ces affirmations qui semblent parfois sorties de nulle part? Le fonctionnement des Agences est effroyablement complexe, comme le savent tous ceux qui ont essayé de le comprendre (ou de demander des informations chiffrées sur l'état des masses d'eau). Un extrait de délibération d'une Commission interne permet d'observer la nature des échanges. Instantané photographique qui ne prétend évidemment pas résumer tout le fonctionnement d'une Agence, mais qui montre bien le niveau très inquiétant de confiance excessive dans des données partielles et la spirale d'auto-persuasion dans des cénacle fermés. 

M. Paul-Henry de Vitton (Association des amis et de Sauvegarde des Moulins de la Mayenne) nous fait parvenir un lien utile : le compte-rendu d'une réunion de la Commission du milieu naturel et aquatique (COMINA) de l'Agence de l'eau Seine-Normandie (lien pdf).

Ce document, qui traite notamment de la question controversée du taux d'étagement, est intéressant à plus d'un titre. Sa lecture révèle en effet que :

• les participants de cette "Comina", qui contribuent à l'élaboration des politiques de bassin (avant leur présentation à la C3P, Commission permanente des programmes et de la prospective), ne disposent pas d'information scientifique précise sur l'objet de leur discussion;
• il est fait mention d'études qui auraient dû être menées… mais ne l'ont manifestement pas été ou n'ont pas été publiées;
• cela n'empêche pas certains de défendre l'intérêt supposé du taux d'étagement comme outil de gestion, sans autre élément tangible pour appuyer leurs dires que leur intime conviction (ou le fait que cet outil existe déjà en Loire-Bretagne, bassin dont on rappellera le résultat terriblement médiocre en terme de gain écologique et chimique de qualité des rivières depuis 10 ans, de sorte que son invocation devrait être un contre-exemple de l'optimisation de l'investissement public en rivière) ;
• alors que la loi a prudemment et limitativement instauré un objectif de fonctionnalité (franchissement piscicole, transit sédimentaire) au droit des ouvrages, il est manifeste que certains sont toujours dans une logique de restauration complète des habitats de la rivière (donc de "renaturation" et de suppression à cette fin des ouvrages), position radicale qui a fort peu de base légale ou réglementaire et qui pose clairement la question du caractère démocratique de la prétention normative des Agences de l'eau ;
• les dimensions historiques, culturelles, récréatives, énergétiques, patrimoniales des ouvrages sont totalement absentes de la réflexion, ces comités fermés vivent dans un monde où ils peuvent gérer la rivière selon les critères qu'ils ont eux-mêmes posés comme légitimes, sans souci de se confronter aux autres visions de l'eau ni de problématiser (dans leur propre logique) ce que peut ou doit être un "milieu naturel" en situation d'influence anthropique multiséculaire;
• les objectifs chiffrés, les analyses coût-avantage, les probabilités d'atteindre le bon état DCE 2000 (engagement européen de la France) ne sont manifestement pas à l'ordre du jour, on se contente de citer quelques expériences locales sans aucune méthodologie rigoureuse de contrôle, de suivi, de mesure.

Ce type de document ne fait que confirmer nos critiques antérieures: la politique publique de l'eau est aussi sous-informée scientifiquement qu'elle est mal-menée démocratiquement. Ce n'est pas avec de telles méthodes qu'elle gagnera une légitimité sur la question des ouvrages hydrauliques, plus généralement sur ses objectifs de qualité et la difficulté manifeste à les atteindre.

Taux d'étagement et de fractionnement: ces indicateurs ne peuvent en aucun cas fonder des objectifs sur les rivières

Faut-il une rivière étagée par les seuils et barrages à 10%, 20%, 40%... de sa pente? Est-ce un problème si l'étagement est à 38%, 56%, 74% ? Ce genre de question incongrue risque de devenir de plus en plus courant. En effet, certains gestionnaires de bassin entendent faire des taux d'étagement et de fractionnement des rivières des outils décisionnels inscrits dans les SDAGE et préconisés pour les SAGE, notamment en Loire-Bretagne et en Seine-Normandie. Cette tentative est caractéristique des dérives de la politique de l'eau dans le domaine de la continuité écologique : on se précipite sur une science encore balbutiante pour imposer des objectifs qui deviennent vite des dogmes, en brandissant des chiffres fétiches et des outils gadgets, sur fond d'endormissement général de l'esprit critique.

Quelques indicateurs pour décrire les obstacles à l'écoulement
Il existe plusieurs indicateurs permettant de décrire l'impact cumulé des ouvrages hydrauliques sur la morphologie d'une rivière ou sa franchissabilité. Rappelons d'abord les principaux.

Taux d'étagement : rapport de la somme des hauteurs des seuils sur la hauteur totale du dénivelé naturel (en %). Il est actuellement préconisé en rivière à faible pente.

Taux de fractionnement : rapport de la somme des hauteurs des seuils sur le linéaire total (en m/km). Il est plutôt préconisé pour les têtes de bassin.

Taux de linéaire contrôlé : rapport de la somme des longueurs de remous hydraulique sur le linéaire total (en %).

Densité d'ouvrage : rapport du nombre d'ouvrages sur le linéaire total (en ouvrage/km).

S'y ajoutent les taux de fragmentation des migrateurs, plus complexes, calculant les franchissabilités des obstacles de l'embouchure vers l'amont (espèces amphihalines) ou la dimension relative des espaces de circulation (libre-accès aux habitats) cloisonnés par des ouvrages au sein d'un tronçon.

Taux d'étagement et de fractionnement : pas de base fiable sur leur valeur explicative
Certains SDAGE en cours de formalisation (Seine-Normandie, Loire-Bretagne) préconisent d'utiliser les taux de fractionnement ou d'étagement comme des outils d'objectif et de décision pour les gestionnaires. Cette orientation n'est pas acceptable, et nous appelons d'ores et déjà les associations / syndicats concernés à opposer un refus de principe à l'adoption de ces taux comme indicateurs d'objectif, aussi bien dans les SDAGE que dans les SAGE ou autres contrats de gestion de rivière.

A notre connaissance, le seul travail ayant tenté de quantifier l'effet du taux d'étagement sur la qualité écologique de la rivière est un mémoire de master (Chaplais 2010), ayant suivi la proposition d'usage de cet indice (Steinbach 2009, voir Huger et Schwabb 2011). Ce travail est intéressant en soi, mais il montre d'évidentes limitations : faible échantillonnage (2 bassins et 2 hydro-écorégions), faible pouvoir explicatif (analyse bivariée ne prenant pas en compte toutes les variables d'impact sur la qualité de l'eau, formant autant de facteurs confondants quand on cherche une causalité), 70 à 80% de la variance piscicole non expliquée par l'analyse, limitation à l'IPR et à certaines de ses sous-composantes, etc. (voir ici notamment).

Absence de lien déterministe entre l'état écologique et les seuils 
Des travaux récents parus dans la littérature scientifique "revue par les pairs" et ayant utilisé la densité d'ouvrages ont montré que seule une faible variance de l'IPR s'explique par cet indicateur (Van Looy et al 2014 ;  Villeneuve et al 2015), la biodiversité totale des rivières n'étant généralement pas impactée (Shannon, richesse spécifique). A tout le moins, on attend du gestionnaire de rivière qu'il choisisse des indicateurs ayant fait déjà l'objet d'une analyse scientifique assez avancée, en particulier quand ils sont appelés à avoir des impacts considérables sur la vie des riverains.

Les taux d'étagement et de fractionnement, comme les autres indicateurs de morphologie cités en début de cet article, doivent faire l'objet d'analyse scientifique approfondie. Ils peuvent être des outils intéressants, mais il faut préalablement travailler sur leur capacité descriptive et prédictive. Le mémoire de S. Chaplais précité indiquait l'imminence d'une étude à grande échelle dirigée par D. Salgues : à notre connaissance, ses résultats ne sont pas publiés. Commençons donc par là.

Même sur la seule base des travaux connus sur le taux d'étagement, il est avéré qu'il existe des rivières en bon état écologique avec des étagements compris entre 80 et 100%, des rivières en mauvais état écologique avec des étagements compris 0 et 20%. L'idée de fixer un objectif a priori au niveau d'un bassin versant ou d'une rivière n'a donc aucun sens : il faut d'abord définir l'état écologique, chimique et morphologique de chaque masse d'eau, ensuite analyser les causes de dégradation dans l'hypothèse d'un état moyen à mauvais, enfin seulement agir sur les causes identifiées.

Les mesures DCE (inexistantes ou incomplètes sur nombre de masses d'eau) plus importantes que les "gadgets" des effaceurs
Le taux d'étagement et le taux de fractionnement peuvent être utilisés comme des indicateurs descriptifs de la rivière parmi d'autres, en aucun cas ils ne sauraient être porteurs par eux-mêmes d'un objectif de score induisant des obligations d'aménagement (ou même des choix de priorisation sans analyse complète des pressions du bassin versant).

Il serait urgent que les gestionnaires de l'eau passent moins de temps à formaliser des "gadgets" visant in fine à justifier leur doctrine a priori de suppression des seuils, et davantage d'efforts à satisfaire nos obligations européennes de connaissance des milieux, à savoir la mesure systématique et continue dans le temps de l'intégralité des indicateurs de qualité biologique, physico-chimique, morphologique et chimique des masses d'eau. Ce qui est très loin d'être acquis, en particulier sur des bassins comme Loire-Bretagne et Seine-Normandie ayant la prétention d'aménager de manière autoritaire les seuils sans même prendre la précaution élémentaire de mesurer et modéliser l'état de leurs rivières.

Note juridique : au plan du droit, il paraît douteux que ces taux d'étagement ou de fractionnement soient en mesure de fonder des mesures de police administrative. On ne peut contraindre à des aménagements qu'en référence à des lois ou des règlements, pas en sortant du chapeau un critère défini dans un bureau. Si une association  est confrontée à une tentative pour imposer ces taux comme outil de gestion impliquant des obligations sur un bassin versant, il conviendra de saisir le Préfet (le cas échéant le tribunal administratif) afin de clarifier leur statut.