Un SAGE qui procède à des arbitrages acrobatiques entre pollution agricole amont et restauration de continuité aval, une secrétaire d'Etat qui annonce des destructions d'ouvrages à distance et sans aucune information préalable des populations locales, une administration qui fait preuve d'opacité tant dans sa complaisance initiale vis-à-vis d'EDF que dans sa reprise en main autoritaire du chantier de la destruction imposée, des lobbies écologistes et pêcheurs sous-représentatifs mais sur-écoutés qui font voter jusqu'à leurs amis canadiens lors d'une enquête publique normande, des riverains quasi-unanimement opposés à la destruction de leur cadre de vie mais considérés comme des demeurés n'ayant rien compris à l'avenir des rivières… bienvenue dans le dossier de l'effacement des barrages de la Sélune, qui est aussi le dossier de l'échec catastrophique de la politique de "continuité écologique à la française". Dans ce premier article, nous nous penchons sur le caractère fort peu démocratique de la décision d'effacer.
La construction de barrage donne lieu à des luttes sociales et citoyennes. Leur destruction aussi. Rappelons d'abord rapidement le contexte : la Sélune est un fleuve côtier de Normandie qui se jette dans la baie du Mont-Saint-Michel. Elle a connu la construction de deux barrages hydro-électriques à Vezins (hauteur 35 m, mise en service 1932) et la Roche qui boit (hauteur de 15 m, mise en service 1919). La rivière étant salmonicole et les barrages bloquant l'accès la partie amont, l'effacement des ouvrages a été annoncé en 2009 par le Ministère de l'Ecologie. Ségolène Royal vient toutefois d'autoriser la vidange des retenues et d'annoncer l'examen de l'offre d'un repreneur du site, sans destruction.
Dans une
tribune récente critiquant la décision de Ségolène Royal de repousser l'effacement des ouvrages, les
Amis de la Sélune écrivent : "
Seule contre tous, une posture qu’elle affectionne, elle nie depuis décembre 2014 dix ans de travail de son ministère, des services déconcentrés de l’Etat, de l’Agence de l’eau Seine-Normandie, d’EDF, des ONG, des scientifiques, des nombreux élus qui ont travaillé sérieusement et conclu qu’il n’y avait pas d’alternative économiquement rentable aux effacements. (…) Intransigeante, s’appuyant sur une partie de la population locale mal informée et angoissée face au changement, la ministre de l’Environnement bloque cet investissement prometteur pour un territoire et sa biodiversité."
Le propos oppose d'un côté des instances administratives associées à des ONG et des élus "
nombreux" quoique non comptabilisés, c'est-à-dire en clair une bureaucratie et des lobbies abondés par elle ; d'un autre côté "
une partie de la population locale", elle aussi non comptabilisée, dont les convictions sont forcément "
mal informées" car contraires à la volonté du premier camp. Une chose apparaît en creux : la continuité écologique produit du conflit et non du consensus, elle oppose camp contre camp au lieu de rassembler sur des objectifs partagés. Qu'en est-il exactement sur ce dossier de la Sélune?
Un problème ancien, sans solution viable
Le problème de l'aménagement des deux grands barrages de la Sélune n'est pas nouveau. Un décret du 23 février 1924 avait déjà classé des rivières normandes (dont la Sélune) en vue de garantir des aménagements de franchissement pour les migrateurs. Face à l'impossibilité technique, le Préfet s'était contenté de demander des mesures de compensation (alevinage). L'obligation est rappelée dans
l'arrêté du 2 janvier 1986, avec injonction de procéder à un aménagement de continuité à 5 ans. Rien ne se passe pourtant en 1991, EDF continue d'exploiter.
Aucun de ces textes ne sera suivi d'effet au long de l'exploitation des barrages (par EDF à compter de 1946), pour la simple raison que les coûts économiques et la complexité technique sont disproportionnés à l'efficacité écologique de tels aménagements sur des barrages d'une certaine hauteur. C'est une constante depuis la loi sur les échelles à poisson de 1865 (
voir déjà les débats parlementaires du XIXe siècle) : les décisions politiques et administratives donnent lieu à peu de chantiers car elles sous-estiment systématiquement les difficultés concrètes de mise en oeuvre. Ce qui ne paraît pas empêcher chaque nouvelle génération de "
décideurs" de répéter l'erreur de la précédente tout en se plaignant ensuite de la mauvaise volonté à appliquer lois et règlements. Si ces lois et règlements étaient décidés au terme d'une vraie concertation associée à une vraie analyse historique de la problématique concernée et à une vraie évaluation du consentement à payer pour la biodiversité ou des
services rendus par les écosystèmes "renaturés", de telles erreurs seraient opportunément évitées.
Chronique d'un effacement décidé contre l'avis des populations
Concernant la genèse de la décision récente d'effacement des barrages de la Sélune, un
article intéressant de la revue en ligne Hypothèses (animée par des géographes et sociologues étudiant le projet) fournit des rappels utiles sur la séquence. Nous nous en inspirons en partie (pour une analyse approfondie des jeux d'acteurs, voir
Germaine et Lespez 2014).
2003-2005, petits arrangements au sein du SAGE – La Sélune est dotée d'un SAGE depuis 1997, donc d'une Commission locale de l'eau, cette instance dont les membres sont nommés par le Préfet (et où les riverains sont non représentés, ou sous-représentés). Dès le premier bulletin du SAGE en 2002 (voir la
liste ici à télécharger), la question des barrages est posée. Dans le deuxième bulletin de 2003, un premier scénario (
BE Sepia 2002) montre que l'effacement est coûteux et nuit à divers services rendus par les barrages, outre leur production d'énergie. Le SAGE propose en 2003-2004 quatre scenarii, deux prévoyant une poursuite de la concession hydroélectrique, deux prévoyant sa fin avec effacement (remise en état de la rivière). Comme on peut le voir sur l'image ci-dessous (cliquer pour agrandir), les votes sont défavorables à toutes les options, mais la moins mal placée (scénario C) est celle qui prolonge le plus tard la concession (année 2024).
Aucun scénario ne se dégageant réellement en terme de vote, ils sont réduits à 2 options en 2005, mais comme le scénario alternatif à l'effacement prévoit des mesures drastiques contre les pollutions (limiter les intrants azotes, phosphore, pesticides, MES), les agriculteurs préfèrent voter avec les écologistes et les pêcheurs en faveur de la fin de concession. Comme l'observe la revue Hypothèses, "
la légitimité du vote est difficile à apprécier du fait de la complexité de la procédure retenue (1er vote) et du nombre important d’absents notamment dans le collège des élus (2nd vote)". On note que l'Etat préfère ensuite reprendre le dossier en main et tenir le SAGE à l'écart, celui-ci étant perçu comme instance partisane.
2009, l'annonce à distance de Chantal Jouanno – Le 13 novembre 2009, à 150 km de la Sélune, sans avoir informé les acteurs locaux, Chantal Jouanno (secrétaire d'Etat à l'Ecologie) annonce que l'Etat ne renouvellera pas les concessions de la Sélune et que les barrages seront donc effacés. Le choix d'une annonce lointaine et sans concertation est mal vécu localement. Cette option du gouvernement résulte d'une inflexion de la politique des rivières depuis quelques années : la loi sur l'eau et les milieux aquatiques de 2006 a introduit la "continuité écologique" (
que ne pose nullement la DCE 2000 comme obligation), les acteurs publics ont décidé de mettre en avant ce mode de gestion, notamment pour faire oublier les énormes retards dans la lutte contre la pollution – cela dans le cadre du Grenelle de l'environnement sous l'hyperprésidence Sarkozy, dont l'objectif est de jeter des miettes symboliques à divers lobbies écologistes (en compensation d'une non-remise en cause du programme électronucléaire, d'une poursuite de l'agriculture intensive à quelques évolutions marginales près, etc.). L'Etat était par ailleurs en discussion avec les industriels en vue d'une "charte pour une hydro-électricité durable" : la nécessité de mettre en avant certains effacements symboliques (comme ceux de la Sélune) a été posée comme condition par l'administration. Chantage usuel que cette même administration veut imposer aujourd'hui avec la
Charte des moulins, et chantage vis-à-vis duquel nous ne saurions conseiller comme remède que la pleine transparence sur le contenu des échanges... ne dit-on pas par ailleurs que les Français ne supportent plus ces jeux de coulisses qui les dégoûtent de la pratique actuelle de la démocratie et rompent la confiance dans leurs représentants? Le sort des barrages de la Sélune est donc scellé comme symbole du plan national d’actions pour la restauration de la continuité écologique des cours d’eau (PARCE 2009), plan qui a immédiatement suscité de très vives oppositions et donné lieu par la suite à
un rapport critique du CGEDD en 2012.
2010-2014, la gouvernance inclusive réduite à son strict minimum – Après l'annonce de Chantal Jouanno, l'Etat reprend le pilotage du dossier, confié à la Préfecture de la Manche sous contrôle direct du Ministère. Comme le montre l'analyse de la revue Hypothèses, trois instances jouent : "u
n groupe projet restreint composé de la Direction Régionale de l’Environnement, de l’Aménagement et du Logement (DREAL), d’EDF, de l’Agence de l’eau et de trois élus locaux : il commande les études; un comité de pilotage ouvert à d’autres élus, dont le président du SAGE, ainsi qu’aux administrations et établissements publics comme l’ONEMA : il valide les études et oriente éventuellement les travaux en cours ; une commission locale d’information, originellement étendue au grand public mais en réalité accessible sur invitation, réunie à quatre reprises seulement entre juillet 2009 et juillet 2014." Nous sommes ici dans le processus observé partout en France de confiscation des phases diagnostic et projet de la continuité écologique par une bureaucratie et une expertocratie très limitées. Que les réunions ouvertes à un public large (et encore sélectionné sur invitation) n'aient été qu'au nombre de quatre pour un projet ayant de telles conséquences sur la vie des gens en dit long sur l'incapacité de la continuité écologique à se confronter aux avis et aux envies des riverains.
2014, l'enquête publique où les lobbies mobilisent de (très) loin - Le projet de destruction des barrages de Vezins et de la Roche qui Boit a été élaboré (nous y reviendrons sur le fond dans d'autres articles), et l'enquête publique a lieu du 15 septembre au 17 octobre 2014. Les avis sont favorables à 53% contre 47%. L'examen détaillé des avis montre que les avis favorables ont été inscrits sur registre pour 6 d'entre eux (0,7%), exprimés par courriers pour 27 (3%) et envoyés par courriers électroniques pour 2386 (84,5%). La proportion est inverse pour les avis défavorables, dont 99,3% sont inscrits sur registre, par des gens vivant dans la vallée. Les lobbies pêcheurs et écologistes ont mobilisé à échelle régionale, nationale et même internationale pour faire de la destruction des barrages un symbole. Cette attitude approfondit le clivage entre une population qui s'estime méprisée et une "élite" administrative, associative, gestionnaire ou scientifique qui entend décider un destin local à la place des gens.
Juin 2015, le référendum local proposé, puis vite enterré – Ségolène Royal reçoit en juin 2015 les élus locaux, dont le très mobilisé Guénhaël Huet, député et président de la Communauté de communes Avranches Mont-Saint-Michel (CCAMSM). Elle suggère lors de la réunion l'idée d'un référendum local, mais quelques jours plus tard revient publiquement sur la question en affirmant que la solution ne serait pas envisageable. La CCAMSM émet elle aussi un avis négatif sur cette consultation. Les raisons avancées sont diverses (
voir cet article), mais une surnage clairement: les élus ont peur qu'en cas de refus de l'effacement, l'Etat retire toute aide à la vallée. Ce chantage financier est une réalité, tous ceux qui ont eu affaire à l'Agence de l'eau Seine-Normandie le savent parfaitement. La menace est d'autant plus crédible que l'Etat (quoiqu'officiellement en suspension de la solution d'effacement à ce moment) et l'agence d'ingénierie touristique Maîtres du rêve présentent à la Préfecture en juillet 2015 un plan de valorisation socio-économique (
voir cet article). Des photomontages montrent des gens heureux qui se promènent dans une vallée renaturée (ci-dessous, le bonheur est dans thalweg…). Coût public de ce seul volet : 19,68 M€.
Cette option du référendum a été vivement contestée par les Amis de la Sélune (
voir leur communiqué de presse), qui ne sont manifestement pas les Amis de la démocratie participative et qui sont évidemment lucides sur l'absence de soutien à leur volonté d'effacement dans la vallée. Les Amis de la Sélune parlent de "
vindicte populaire" tout en prétendant par ailleurs que l'effacement est l'avenir de la vallée et ne peut que séduire par ses nombreux atouts pour le territoire. Etrange manque de confiance dans la qualité du projet de destruction.
2015, la consultation locale montre l'opposition quasi-unanime (98,89%) - L'association
les Amis du barrage décide d'organiser une consultation populaire du 6 septembre au 11 novembre 2015. Elle donne un total de 18 515 voix exprimées (96,05%) dont 206 oui (1,11%) et 18 309 non, soit 98,89% des votants opposés à la destruction des barrages de la Sélune. On retrouve les mêmes proportions que les inscriptions sur registre lors de l'enquête publique de 2014, sauf que cette fois les voix exprimées sont quatre fois plus nombreuses. Le message est clair : la vallée de la Sélune ne veut pas voir disparaître ses barrages.
Conclusion : la destruction des barrages de la Sélune, symbole de la gouvernance pervertie de la continuité écologique
Les partisans de l'effacement des ouvrages hydrauliques de la Sélune avaient voulu en faire un symbole. C'est réussi, sauf que le symbole fonctionne à l'exact opposé de l'intention initiale. On voit sur la Sélune ce que l'on voit sur les milliers de projets d'aménagement (plus modestes) engagés en France :
- la démocratie locale de l'eau ne fonctionne pas, les instances de type CLE des Sage ne sont pas perçues comme représentatives des citoyens (de fait, leur composition est limitée) ni capables de légitimer des projets ambitieux ou d'organiser une vraie concertation politique (c'est aussi valable pour les SDAGE des Agences de bassin, machines administratives sans participation populaire à leur conception, produisant du verbiage indigeste et résultant de compromis avec les lobbies économiques les plus puissants dans le cadre d'une soumission de toute façon indiscutable à la définition normative préalablement posée du "bon état") ;
- les lobbies minoritaires (pêcheurs et écologistes pour l'essentiel), quoique non représentatifs des populations locales, essaient de préempter les territoires de communication de la "société civile", ce qui est exploité par l'administration comme paravent démocratique dans les cas de figure où ces lobbies politiques et sectoriels convergent avec les bureaucraties ministérielles sans objection des lobbies économiques (agriculteurs, industriels);
- l'administration fonctionne de manière continûment et remarquablement opaque et autoritaire, tant dans un premier temps par sa bienveillance vis-à-vis de l'exploitant EDF (entreprise à capitaux publics) en situation irrégulière vis-à-vis de la continuité que dans un second temps par sa volonté centralisée d'accélérer le dossier pour en faire un symbole national;
- alors qu'absolument toute la littérature scientifique internationale en gestion des rivières insiste (depuis 15-20 ans déjà) sur la complexité des restaurations écologiques par effacement et la nécessité d'intégrer les parties prenantes dans une gouvernance ouverte sur la longue durée, l'Etat a manifestement sous-investi dans le dossier, imaginant peut-être que changer la vie de dizaines de milliers de riverains sur la Sélune (et de millions d'autres en rivières classées de France) pouvait se faire par le simple jeu opaque de décisions de bureaux et de programmes centrés sur le seul bénéfice écologique des opérations.
La continuité écologique (l'écologie des rivières en général) passionne une petite minorité de personnes en France, mais à côté de cela, elle n'a aucune sanction démocratique réelle. Quand cette continuité implique la destruction de sites, elle doit engager des compensations et indemnisations vis-à-vis des intérêts lésés tout en développant des projets alternatifs de territoire. En d'autres termes, la continuité écologique est d'autant mieux tolérée qu'elle est… moins écologique, c'est-à-dire avant tout orientée vers une vision sociale, économique et paysagère de la vallée restaurée. Le discours public (ou celui des lobbies) consiste à dire qu'il s'agit là d'un déficit d'information, de compréhension, de pédagogie : les gens ne savent pas où se situe exactement leur intérêt véritable, et quand ils auront compris que le bien-être humain se confond avec celui du saumon, la lumière viendra. Bien que nous soyons plus soucieux que la moyenne du bien-être des saumons, nous ne partageons pas cette vision aussi condescendante que biocentrée: s'ils sont correctement informés, les gens ne sont pas spécialement disposés à sacrifier des propriétés, des loisirs, des cadres de vie, des paysages, des éléments du patrimoine et des outils de production énergétique pour un simple différentiel de poissons ou d'invertébrés dans un tronçon de rivière (espèces dont ils ignorent même l'existence pour beaucoup) et ils le sont d'autant moins que les pollutions chimiques de l'eau ne sont pas correctement traitées (ce qui se traduit sur la Sélune par des proliférations bactériennes dans les retenues). Les sciences sociales ont déjà largement défriché cette question des approches antagonistes dans la restauration de rivière, laquelle restauration ne peut plus être cantonnée au seul avis expert des sciences naturelles (voir par exemple
Jørgensen et Renöfält 2012,
Rode 2015,
Druschke et al 2015,
Fox et al 2016).
Pour rendre démocratiquement tolérable la continuité écologique, il faut donc concevoir un projet plus vaste et plus inclusif, mais cela demande beaucoup plus de temps et d'argent qu'un simple chantier de travaux publics pour faire plaisir à des naturalistes et des pêcheurs. Pour ne pas l'avoir compris, l'Etat français est en train d'échouer complètement sur une politique de gestion des ouvrages hydrauliques et de restauration des rivières qu'il prétendait exemplaire en Europe. Nous payons sur la Sélune (et ailleurs) dix ans de dérives au cours desquels les services de la Direction de l'eau et de la biodiversité ont procédé à des interprétations maximalistes dans la lecture de la DCE 2000 comme de la LEMA 2006. Ségolène Royal est la première ministre de l'Environnement à l'avoir compris : il faut l'en féliciter, et non l'en blâmer ; et surtout souhaiter qu'elle sanctionne les responsables de cette dérive, ayant rendu à peu près ingérable ce dossier. Ceux qui s'imaginent qu'un départ de Ségolène Royal résoudrait la question et permettrait à la continuité écologique de reprendre son cours d'antan se trompent lourdement. Le message de la Sélune est d'ores et déjà clair : l'effacement répond à des logiques de bureaucraties et de lobbies contre l'avis des populations ; cette solution coûte très cher s'il faut réellement défendre l'intérêt général, qui ne se limite pas à l'intérêt des poissons dans notre République. Si les destructeurs voulaient passer en force dans la Manche, ce message n'en aurait que plus de portée nationale. D'autant que pour un effacement spectaculaire sur la Sélune, ce sont des milliers d'autres plus discrets qui passent tout aussi mal et qui ont déjà suscité
une mobilisation sans précédent.
Alors que faire ? Comme dans tout projet fortement contesté, la première nécessité nous semble de reprendre une consultation publique dans de meilleures conditions, d'autant que les termes de la situation ont changé depuis 2014 (existence d'un repreneur, présentation d'un plan de valorisation socio-économique) et que plusieurs éléments importants ne figuraient pas clairement dans le premier projet (la question des crues modestes à l'aval, le risque de marée verte due à la fin du stockage des polluants et nutriments dans les retenues, etc. nous y reviendrons). Cela n'a rien d'exceptionnel : cela s'est passé ainsi pour le barrage de Sivens comme pour l'aéroport de Notre-Dame-des-Landes. Cela ne préjuge d'ailleurs pas du résultat, la population locale peut très bien être séduite par le nouveau plan de valorisation.
Rappelons pour conclure que la DCE 2000 (avant elle les directives nitrates et eaux usées, après elle la directive pesticides) demande la lutte prioritaire contre les altérations chimiques et physico-chimiques de l'eau, permet de classer certaines rivières comme "masse d'eau fortement modifiée" (moindre exigence) et autorise à demander des exemptions à l'atteinte du bon état si le coût d'aménagement est trop important. L'Etat français a donc une vraie marge de manoeuvre sur ce dossier : la seule question est de savoir s'il veut une politique des rivières et des territoires réellement démocratique.
Nos articles sur la Sélune
(1) Le déni démocratique
(2) Bassin pollué et dégradé, risques sur la baie du Mont-Saint-Michel
(3) Le gain réel pour les saumons
(4) Le bilan coût-bénéfice déplorable de la destruction des barrages
Associations, élus, personnalités : comme déjà 2000 représentants des citoyens et de la société civile, nous vous demandons de vous engager aujourd'hui pour défendre les seuils et barrages de France menacés de destruction par une interprétation radicale et absurde de la continuité écologique. En demandant un
moratoire sur la destruction des ouvrages, vous appellerez le gouvernement et son administration à cesser la gabegie d'argent public, à prendre en considération le véritable intérêt général au lieu de visions partisanes de la rivière, à chercher des solutions plus concertées pour l'avenir de nos cours d'eau, de leurs milieux et de leurs usages.
