Idée reçue #06 : "C'est l'Europe qui nous demande d'effacer nos seuils et barrages en rivière"

A la fin des années 2000 et au début des années 2010, certains gestionnaires de rivières ont mis en avant que la nécessité de rendre transparents les seuils et barrages sur les rivières découlait des obligations françaises vis-à-vis de l'Union européenne, en particulier de la Directive cadre européenne sur l'eau (DCE 2000). Cette idée persiste encore chez certains élus locaux ou nationaux. Elle est totalement fausse : la "continuité de la rivière" est un point mentionné parmi d'autres dans une annexe de la DCE 2000, les seuils et barrages n'étant cités nulle part comme un élément-clé de la qualité écologique et chimique d'une masse d'eau. En revanche, la France est en retard sur ses vraies obligations européennes, qui n'ont rien à voir avec l'effacement compulsif et inutile de moulins pluricentenaires.

La Directive cadre européenne sur l'eau fixe un cadre pour une politique communautaire dans le domaine de l'eau, visant à atteindre son bon état chimique et écologique à horizon 2015 (prorogeable 2021 et 2017 selon les masses d'eau). En consultant le texte, on s'aperçoit qu'il n'est nullement question d'aménager ou d'effacer les barrages. L'expression "continuité de la rivière" apparait une seule dois dans le texte de la Directive, dans son annexe V. Cette "continuité" est citée dans une énumération, parmi 18 facteurs qu'il convient d'apprécier comme "éléments de qualité pour la classification de l'état écologique".

Donc, la DCE 2000 :

• mentionne la continuité comme facteur de qualité parmi bien d'autres;
• ne fournit aucune indication sur son poids relatif dans la qualité de l'eau;
• ne donne aucune instruction relativement aux ouvrages.

En bonne logique, la loi n° 2004-338 du 21 avril 2004 portant transposition de la directive en droit français n'impose pas davantage l'obligation de modifier des ouvrages hydrauliques.

Lorsque la Directive a été adoptée, les administrations européennes (Agence européenne de l'environnement, Commission) ont produit un arbre de décision sur l'interprétation de l'état d'une rivière. Ce graphique est par exemple repris dans le Guide technique d'évaluation de l’état des eaux de surface continentales (cours d’eau, canaux, plans d’eau) et nous le reproduisons ci-dessous (cliquer pour agrandir).

Ce schéma est intéressant puisqu'il montre que :

• les critères morphologiques de la rivière (où figurent les seuils et barrages) sont considérés comme des conditions du "très" bon état écologique (pas du "bon état" qui est notre obligation européenne), et donc sauf preuve contraire non prioritaires en calendrier ou en méthode;
• les premières obligations des Etats-membres concernent la mesure des paramètres biologiques et physico-chimiques sur chaque masse d'eau superficielle.

Hélas, cette (vraie) obligation européenne n'est pas respectée par les gestionnaires en charge des mesures de qualité écologique et chimique (Onema et Agences de l'eau principalement). Quand on consulte les fichiers présents sur le site officiel de rapportage des mesures de qualité de l'eau à l'Union européenne, on s'aperçoit que les données de base manquent sur un grand nombre de rivières. La Commission européenne a souligné la qualité très perfectible du rapportage français DCE 2000 à plusieurs reprises (voir CE 2015, Report on the progress in implementation of the Water Framework Directive Programmes of Measures). On y lit que la France doit :

• combler les vides du suivi et de la méthodologie dans l'analyse des qualités écologique et chimique des eaux de surface;
• améliorer l'analyse des liens entre impacts / pressions et qualité de l'eau, afin de choisir des mesures utiles pour l'atteinte du bon état DCE 2000;
• traiter le problème des pollution nitrate / phosphore, obstacles au bon état, de même que la charge en pesticides;
• identifier de manière claire et transparente les pollutions de chaque bassin versant;
• mieux qualifier les services rendus par l'eau et donc les analyses coût-avantage des mesures choisies;
• intégrer davantage le réchauffement climatique dans l'analyse des impacts et des besoins futurs.

L'Union européenne ne demande pas à la France de détruire ses seuils et barrages… mais de satisfaire ses vraies obligations pour la qualité de l'eau, qui sont très en retard! 

Ajoutons un autre point important. L'Union européenne a donné aux Etats-membres la possibilité de classer des masses d'eau comme "fortement modifiées" (article 4 de la DCE 2000). Dans cette hypothèse, les objectifs de qualité de l'eau sont ajustés. C'est réaliste, cela donne du temps pour (si c'est possible) restaurer un état biologique modifié de longue date. L'Allemagne a eu recours à ce procédé pour près de la moitié de ses masses d'eau, tandis que la France a affirmé (de manière fantaisiste) que près de 90% de ses rivières seraient "naturelles". Du même coup, notre pays a lui-même fixé vis-à-vis de l'Europe la barre très haut, alors que :

• la France est déjà condamnée par la Cour de justice européenne pour le mauvais état de ses eaux (non-application des Directives Nitrates 1991, Eaux résiduaires urbaines 1991), 
• la France est très loin d'atteindre ses engagements DCE en 2015 (en théorie les deux-tiers des masses d'eau en bon état, en pratique la moitié de cet objectif), 
• la France manque cruellement de moyens pour changer cet état de fait... et se permet de dilapider l'argent public dans des destructions de moulins.

Signalons enfin que l'UE soutient des initiatives visant à la relance de l'activité hydro-électrique des moulins (comme le projet Restor Hydro, cofinancé par le programme Énergie intelligente-Europe), donc qu'elle est bien loin de montrer à l'encontre des seuils et barrages le dogmatisme dont fait preuve l'administration française depuis 10 ans.

Est-ce à dire que la DCE 2000 est irréprochable? Pas de notre point de vue. Certains chercheurs en science de l'eau et de l'environnement ont par exemple souligné que l'idée fondatrice de la DCE, celle d'un "état de référence" de la rivière, pose de gros problèmes de cohérence scientifique et de faisabilité technique. Cette hypothèse suppose que l'on peut définir une sorte d'état idéal fixe de la rivière et de son peuplement, ce qui est contraire à la nature dynamique et non réversible des phénomènes vivants (voir Bouleau et Pont 2014, Bouleau et Pont 2015, recension et explication ici). Un autre problème est que la DCE 2000 ne considère qu'une quarantaine de substances chimiques polluantes, mais des travaux ont démontré que nos rivières en comptent au moins 10 fois plus (CGDD 2011), notamment des pesticides et des médicaments dont nous sommes premiers consommateurs en Europe.

Remettons donc les choses en perspective : l'Union européenne n'a jamais demandé à ses Etats-membres d'entreprendre l'effacement ou l'aménagement systématique des seuils et barrages au nom de l'atteinte du bon état écologique et chimique des rivières. Elle a offert aux pays la possibilité de classer leurs masses d'eau comme fortement modifiées, ce que la France a refusé de faire. En revanche, l'Union européenne demande des vraies mesures de qualité biologique, physico-chimique et chimique des masses d'eau, domaine où notre pays accuse un grave retard. Le choix de continuité écologique est donc un choix franco-français. Il a d'abord été introduit de manière raisonnable dans la loi de 2006 sur l'eau et dans la loi Grenelle de 2009. Ce choix est ensuite devenu un problème quand l'administration française a classé brutalement des milliers de rivières en 2012-2013, avec priorité à l'effacement des ouvrages et manque crucial de financement public des travaux fort coûteux. Cette dérive hexagonale n'est pas une obligation européenne et compte tenu du faible impact biologique des seuils et barrages (idée reçue #02), voire de certains de leurs effets positifs (idée reçue #04), elle risque surtout de retarder l'atteinte du bon état des masses d'eau. Un nombre croissant d'élus et d'institutions demandent en conséquence la réévaluation de la politique de continuité écologique.

Pas d'effacement d'ouvrage hydraulique sans analyse et gestion des sédiments

Les opérations d'effacement d'ouvrages hydrauliques se multiplient sur les rivières françaises. Leur examen montre qu'elles sont trop souvent bâclées, avec des documents d'incidence sommaires, bénéficiant parfois d'une tolérance laxiste de l'administration. Naïvement persuadé qu'il agit "pour la bonne cause", le gestionnaire en oublie que l'effacement représente d'abord une perturbation du milieu et un risque pour les tiers. Les associations doivent donc désormais agir pour prévenir ces dérives, exiger la haute qualité environnementale, informer le public, et si besoin saisir le juge. Le présent article fait un bilan scientifique et juridique sur la question des sédiments et de leur pollution chimique potentielle, un phénomène connu et débattu par la recherche depuis plus de 30 ans. Remobilisés par l'effacement de l'ouvrage, ces sédiments font courir des risques pour les milieux à l'aval et pour l'atteinte du bon état chimique du tronçon, voire pour les systèmes d'assainissement et la santé publique. 

Mode d'emploi : tout particulier ou toute association peut utiliser librement les données ici rassemblées. L'intervention peut se faire dans différentes circonstances :

• si vous êtes informé d'un document de programmation qui inclut des effacements (SDAGE, SAGE, contrat rivière, contrat territorial);
• si une destruction d'ouvrage est programmée (généralement par un syndicat), ce qui implique normalement une enquête publique (régime d'autorisation), au minimum la publication en mairie et sur site préfectoral du récépissé de déclaration de travaux.

Il est souhaitable d'interpeller directement l'autorité préfectorale (DDT-M), par courrier recommandé avec copie simple au maître d'ouvrage (syndicat, collectivité, entreprise, particulier). Les élus et riverains doivent être informés, car les risques les concernent aussi. Pensez à saisir également l'Agence de l'eau de votre bassin hydrographique : elle est le financeur des destructions et elle prétend à des interventions "irréprochables", elle doit donc assumer la totalité de leurs implications et de leurs coûts.

Sur ce dossier particulier des sédiments, vous devez obtenir :

• une analyse des sédiments, notamment de la présence de toutes les substances chimiques et physico-chimiques contrôlées par la DCE 2000 (métaux lourds, nutriments, pesticides, etc.); 
• un plan de gestion des sédiments s'ils sont pollués;
• un plan de gestion des matières en suspension en lien avec la protection des frayères et des substrats de fond à l'aval de l'ouvrage.

Voir par ailleurs en fin d'article les autres points à inclure dans votre démarche (hors sédiments).

Effacement et risque sédimentaire : le dossier scientifique
Quand bien même son objectif affiché est un meilleur état à terme de la rivière, l'effacement d'un ouvrage ne peut pas être considéré comme une activité forcément bénéfique pour les milieux, mais doit être préférablement analysé comme une "perturbation" d'un hydrosystème à l'équilibre, incluant notamment certains effets écologiques "coûteux au plan de l'environnement" (Stanley et Doyle 2003). La capacité des milieux à atteindre la résilience souhaitée par le gestionnaire après effacement d'ouvrages n'est nullement garantie. Aussi tout projet doit-il être associé à une analyse de la trajectoire de restauration, qui inclut notamment le niveau de contamination chimique des sédiments (Doyle et al 2005).

Le problème est connu des gestionnaires de rivière, et il a commencé à être étudié aux Etats-Unis dès les années 1980 en lien avec la politique d'effacement des ouvrages menée après le Clean Water Act et l'Endangered Species Act. Des enjeux similaires à l'effacement s'observent au demeurant lors des vidanges d'entretien de grands ouvrages. La question de la pollution chimique des sédiments remobilisés par la destruction fait partie des points critiques à examiner quand il faut envisager le bilan coût-avantage d'un programme d'effacement (Bednarek 2001). Même si certaines opérations ne révèlent pas de contaminations sédimentaires, "chaque effacement de barrage doit être évalué au cas par cas dès lors qu'il existe un potentiel de redistribution de sédiments contaminés" (Ashley et al 2006).

Le niveau de contamination sédimentaire et de risque lié à l'effacement dépend de multiples facteurs, comme le volume des sédiments, la nature du substrat et l'intensité de l'activité de charriage de l'hydrosystème analysé (Cantwell et al 2014). Nous devons gérer sur chaque rivière un "héritage sédimentaire" (Wohl 2015) formé par l'ensemble des mécanismes naturels et anthropiques ayant modifié la qualité et la quantité des sédiments. La contamination peut être le fait de pollutions diffuses ou dépendre d'activités industrielles locales proches de barrages, ces dernières pouvant impliquer une accumulation massive (Palanques et al 2014).

Nombreux sont les problèmes observés relativement à la pollution chimique des sédiments accumulés dans les retenues ou réservoirs. L'effacement d'un ouvrage peut entraîner un relargage massif de PCB sur le bassin aval (Shuman 1995). Une décharge sédimentaire brutale d'un réservoir peut provoquer une multiplication par six de la charge en phosphore et une prolifération alguale en aval (Gray et Ward 1982). Sur un autre site, ce sont près de 3000 m2 de sédiments pollués aux HAP qui ont été dispersés dans les milieux (Stanley et Doyle 2002). Outre une turbidité pouvant persister plusieurs mois, les décharges sédimentaires peuvent être associées à des élévations du nitrates et du fer (Perrin 2000). L'analyse stratigraphique d'un réservoir avant projet d'effacement a révélé la présence de sept métaux au dessus des normes admissibles, quatre proches de ces normes, ainsi que plusieurs polluants organiques (Evans et Gootgenst 2007).

L'analyse de la charge nitrate, phosphate, carbone peut ne pas révéler de changement significatif (sauf pour la forme NH4+) après un effacement d'un petit barrage de moins de 2 m (Velinsky et al 2006), indiquant que le risque de pollution est spécifique à chaque site et influencé par divers facteurs : temps de résidence hydraulique, niveau de sédimentation de la retenue, richesse organique du sédiment. De ce point de vue, tous les barrages "ne sont pas égaux" et l'effacement de certains peut ouvrir la "boite de Pandore" de nouveaux problèmes, ce qui exige des analyses au cas par cas (Grant 2001).

La question des fines et des matières en suspension (turbidité, colmatage) est égalment à considérer. Le volume de matières en suspension affecté par une vidange ou un effacement peut atteindre trois à cinq ordres de grandeur par rapport à la normale, entraînant des risques de colmatage de fond, de détérioration de frayère ou de dégradation des peuplements biologiques (Childers et al 2000). La question des pollutions et matières en suspension relarguées dans les effacements peut aussi concerner la santé et les systèmes de traitement des eaux d'un bassin, ce qui justifie sa prise en compte par les gestionnaire afin de répondre aux craintes des usagers et aux attentes des parties prenantes (Nicole 2011).

Effacement et risque sédimentaire : les aspects juridiques
En terme de hiérarchie des normes, il a été établi récemment par la Cour de justice de l'Union européenne qu'aucun Etat-membre de l'Union européenne ne peut engager un programme d'aménagement de rivière de nature à aggraver son bilan chimique ou écologique (CJUE 2015, C-461/13). Cela implique notamment que les outils de programmation comme les SDAGE et les SAGE doivent engager toutes les mesures de sauvegarde évitant la pollution chimique des zones aval dans les prescriptions impliquant des effacements d'ouvrage. L'absence de telles mesures d'évaluation du risque et de gestion des effets chimiques est une négligence qui pourra être signalée à l'autorité administrative, le cas échéant à l'autorité judiciaire si l'administration refuse d'ordonner les prescriptions nécessaires.

En droit français, rappelons que le principe de précaution est désormais dans la Charte de l'environnement (2004) à valeur constitutionnelle : "Lorsque la réalisation d'un dommage, bien qu'incertaine en l'état des connaissances scientifiques, pourrait affecter de manière grave et irréversible l'environnement, les autorités publiques veillent, par application du principe de précaution et dans leurs domaines d'attributions, à la mise en oeuvre de procédures d'évaluation des risques et à l'adoption de mesures provisoires et proportionnées afin de parer à la réalisation du dommage." Les connaissances scientifiques font état de risques graves pour les milieux quand des sédiments sont remobilisés en masse par un effacement, donc  l'évaluation des risques est requise.

La plupart des effacements d'ouvrages entrent dans le régime de l'autorisation (et non de la simple déclaration) des travaux en rivières, réglementé par l'art. R 214-1 CE. L'autorisation préfectorale est requise si un effacement modifie sur plus de 100 m le profil en long ou en travers de la rivière, ce qui est presque toujours le cas.

Cette autorisation induit une procédure précise, notamment un document "indiquant les incidences directes et indirectes, temporaires et permanentes, du projet sur la ressource en eau, le milieu aquatique, l'écoulement, le niveau et la qualité des eaux, y compris de ruissellement" (art R 214-6 CE). L'opération est soumise à enquête publique.

Dans le cas de la pollution des sédiments, l'arrêté du 9 août 2006 relatif aux niveaux à prendre en compte lors d'une analyse de rejets dans les eaux de surface est à invoquer. Signalons que cet arrêté a déjà été opposé par l'administration en charge de l'eau à des propriétaires souhaitant curer leur bief ou draguer leur retenue, il doit donc s'appliquer en toute rigueur et avec la même vigilance aux opérations d'effacement, qui remobilisent des quantités nettement plus importantes de sédiments.

A noter : certains polluants exigent le prélèvement des sédiments et leur transfert en décharge spéciale. Dans cette hypothèse, le maître d'ouvrage conserve la responsabilité du dépôt sur toute la durée de vie du polluant. L'attribution de responsabilité doit être clairement établie si un syndicat de rivière agit en délégation de maîtrise d'ouvrage pour un particulier ou une collectivité.

Conclusion
La question de l'analyse et de la gestion des sédiments est importante dans toute opération d'effacement, et doit faire l'objet de mesures spécifiques de la part du maître d'ouvrage. C'est loin d'être le seul problème à envisager. Toute destruction d'ouvrage hydraulique implique également l'évaluation des points suivants : bilan nutriment (azote, phosphore) du tronçon de la rivière suite à la suppression de l'ouvrage (voir cet article) ; évaluation du risque de montaison des espèces invasives (synthèse à venir, voir déjà ici la nécessaire analyse préventive de présence du pseudorabora à l'aval du site effacé) ; évaluation du risque crue / étiage (voir ce dossier complet OCE) ; évolution de la ripisylve et végétation rivulaire (mortalité, plan de gestion, synthèse à venir). Le droits des tiers doivent par ailleurs être préservés, les autorités de protection du patrimoine culturel et paysager doivent être interrogés, voir quelques rappels des textes juridiques applicables sur ce Vade-mecum.

A lire en complément : article de synthèse sur le rôle bénéfique des seuils et barrages dans le bilan des nutriments, ce qui implique a contrario une modélisation des charges azote-phosphore préalable aux projets d'effacement, incluant l'estimation des rejets du bassin versant et le risque de dégrader l'état physico-chimique du tronçon au sens de la DCE 2000 (ce qui est interdit).

Illustrations : vidange du lac de Pont-et-Massène, printemps 2015, la rivière Armançon recreuse son lit dans des sédiments accumulés. Le risque sédimentaire est généralement proportionné au volume de la retenue du barrage, mais des pollutions peuvent aussi bien s'être accumulées dans des sédiments piégés par des petits ouvrages.

Idée reçue #05 : "l'Etat n'a jamais donné priorité aux effacements des ouvrages hydrauliques en rivière"

La destruction du patrimoine hydraulique français sur impulsion de l'Etat avec complicité de quelques lobbies (FNE, FNPF) est devenu l'un des principaux points de contentieux sur nos rivières. Nous ne savons pas comment évolueront les négociations sur cette question dans les prochains mois, les prochaines années. Une chose est certaine : elles ne pourront pas aboutir tant que l'Etat sera représenté par les mêmes hauts fonctionnaires qui ont produit le désastre actuel, qui ont trahi l'obligation d'impartialité et de cohérence propre à l'action publique, qui ont foulé au pied la concertation et qui continuent de propager aujourd'hui encore des contre-vérités ou des approximations. En voici un exemple, le refus par ces hauts fonctionnaires de reconnaître que l'Etat privilégie ouvertement l'effacement des ouvrages hydrauliques… alors que leurs propres textes le démontrent depuis 2010 ! Quand le déni atteint ce point de non-retour, le débat n'est même plus possible.

Des participants aux réunions ministérielles de concertation sur la question des moulins nous disent que l'Etat (Direction de l'eau au Ministère de l'Ecologie), France Nature Environnement (FNE) et la Fédération de Pêche (FNPF) nient le fait que l'effacement des ouvrages hydrauliques jouit d'une faveur par rapport à leur aménagement non destructif, ou alors en renvoient la responsabilité aux seuls choix de financement des Agences de l'eau. On commence à entendre sur le terrain le même discours des DDT et Dreal, qui jurent la main sur le coeur qu'elles appliquent la loi sans parti-pris pour telle ou telle solution.

Des lobbies FNE et FNPF, nous n'attendons à dire vrai plus grand chose sur la question des ouvrages hydrauliques. Ils se sont déconsidérés par la propagation de fausses informations dans leurs supports de communication, par des choix agressifs à l'encontre des moulins (choix pas même reconnus ni acceptés par leurs bases), par leur incapacité à argumenter sur le fond de la question. Qu'ils continuent ainsi, leur procès en perte de crédibilité n'en est que plus aisé à instruire. Notons au passage que ces deux lobbies sont sous perfusion permanente des subventions massives du Ministère, abdiquent leur esprit critique pour faire la claque des politiques publiques sur la question de la continuité écologique et servent de faire-valoir de la "société civile" (qu'ils sont évidemment très loin de représenter dans son intégralité) dans la parodie de concertation en cours depuis 10 ans.

De l'Etat, en revanche, on exige un comportement de précision, de vérité et d'impartialité. C'est la condition même du respect de l'action publique. Et on attend déjà de l'Etat la cohérence minimale qui consiste à reconnaître ses propres choix. La désignation de l'effacement comme solution prioritaire figure noir sur blanc dans les circulaires du Ministère.

Dans la Circulaire d'application du 25 janvier 2010 relative aux modalités d'application du Plan d'actions pour la restauration écologique des cours d'eau (Parce 2009), voici le choix dicté par la Direction de l'eau du Ministère de l'Ecologie :

"Le seul moyen de rétablir vraiment la continuité écologique consiste à supprimer entièrement l’obstacle, donc l’ouvrage, et à rétablir la pente naturelle du cours d’eau. Ce type d’intervention doit être privilégié pour les ouvrages abandonnés, qui ne font plus l’objet d’une quelconque gestion et dont le maintien ne se justifie actuellement, ou potentiellement, par aucune utilité de sécurité, patrimoniale, sociale ou économique. La justification ou non d’une utilité potentielle tient compte d’une comparaison des avantages, notamment écologiques, entre la restauration éventuelle d’un usage et la restauration du cours d’eau. En tout état de cause, il est essentiel qu’un nombre conséquent d’ouvrages inutiles soit supprimé pour que ce plan de restauration atteigne ces objectifs de résultats."

C'est très clairement un appel à effacer les ouvrages, et les services déconcentrés (Dreal, DDT) de l'Etat ont été instruits en ce sens. Le seul garde-fou est la notion d'utilité des 1200 ouvrages concernés par le Parce 2009 – justification utilitariste proprement consternante, et qui portait par son arbitraire tous les contentieux à venir. Certains hauts fonctionnaires du Ministère n'ont pas caché dans les années passées qu'à leurs yeux, seul un ou deux moulins par rivière peuvent prétendre à cette "utilité" supposée, le reste état pour ces zélotes des vieilleries bonnes à détruire.

Dans la Circulaire du 18 janvier 2013  relative à la mise en oeuvre de l'article L-214-17 CE et du classement des rivières, la même Direction du même Ministère écrit :

"L’équipement d’un ouvrage avec un dispositif de franchissement ne compense jamais en totalité les dommages causés aux migrateurs (cumul de fatigue, retard accumulé, blessures inévitables, prédation en aval des barrages, ennoiement d’habitats, etc.). De plus, ces aménagements doivent être entretenus régulièrement pour conserver leur efficacité. En fonction de l’évaluation coût-bénéfice-intérêt de l’ouvrage, et notamment en cas d’ouvrages abandonnés, sans gestionnaire et sans usage, comme le précise la circulaire du 25 janvier 2010 de mise en œuvre du plan de restauration de la continuité écologique des cours d’eau, la mesure préférable à prendre, quand elle est techniquement possible, est la suppression de l’obstacle par réalisation de brèches, ouverture, arasement, dérasement complet de l’ouvrage lui-même."

On notera que cette préconisation d'effacement de la part du Ministère de l'Ecologie est clairement en contradiction avec le texte de la loi de 2006, qui demande que tout ouvrage soit "équipé, entretenu, géré", et non pas détruit. Il se place tout autant en contradiction avec la loi de Grenelle 2009 qui a demandé un "aménagement" et qui a (volontairement à l'époque) supprimé toute mention de l'effacement. Quand le sommet de l'Etat montre l'exemple de l'excès de pouvoir, il ne faut pas s'étonner que la situation dégénère…

Enfin, la stratégie consistant à se défausser sur les Agences de l'eau n'a aucune consistance. La soi-disant autonomie entre le Ministère et les Agences est une légende qui a été déconstruite par le Conseil d'Etat dans le rapport L'eau et son droit (pp. 86-87) :

"L’article 83 de la loi du 30 décembre 2006 a également encadré l’action des agences de l’eau (…) les agences sont quasiment devenues à cette occasion, malgré leur autonomie financière et la représentation minoritaire de l’État au sein de leur conseil, un outil aux mains de l’État, qui les utilise pour appliquer sa politique de l’eau et pour financer les actions qu’il décide."

Toute personne connaissant le fonctionnement des Agences de l'eau sait que l'essentiel des préconisations et programmations y est conçu par les représentants de l'Etat dans les diverses commissions techniques, presque tous les élus étant dépassés par la complexité réglementaire et technique des questions liées à l'eau, les représentants économiques se contentant pour leur part de défendre leurs intérêts catégoriels. Dans les bassins où il existe une forte implantation de la production industrielle hydro-électrique (par exemple Rhône-Méditerrannée ou Adour-Garonne), l'Etat concède des politiques plus accommodantes (notamment parce qu'il est actionnaire de certaines de ces unités de production à travers EDF!). Lorsque ce n'est pas le cas (par exemple Loire-Bretagne ou Seine-Normandie), il donne libre cours à la positon dogmatique de l'effacement du maximum d'ouvrages, en particulier le déchaînement pour détruire les anciens seuils de moulins ou rendre inaccessible leur équipement écologique et énergétique (voir les lettres ouvertes à François Sauvadet et Joël Pélicot montrant textes à l'appui que les Agences accordent priorité financière à la destruction).

Rétablissons donc la vérité : l'Etat, à travers la Direction de l'eau du Ministère de l'Ecologie, a formellement prescrit la destruction des ouvrages hydrauliques comme la "mesure préférable à prendre". Le même Etat fait pression en faveur de l'effacement à travers les choix inégaux de financement public de certaines Agences de l'eau. Ce faisant, l'administration va très au-delà des prescriptions du législateur dans la loi sur l'eau de 2006 et la loi de Grenelle de 2009, qui excluaient l'effacement. Nous attendons un recadrage formel de cette orientation délétère, préalable à toute concertation, d'autant que le bilan des mesures de restauration morphologique des rivières est médiocre, que les ouvrages hydrauliques ne sont nullement la première cause de dégradation des milieux et que la science des rivières est encore très loin d'être robuste dans ses conclusions sur le sujet. 

Conclusion : la concertation est impossible avec des interlocuteurs qui pratiquent le déni et la manipulation. La question des ouvrages en rivière ayant été pourrie par ces positions doctrinaires, elle ne pourra être correctement gérée que par la dénonciation de ce dogmatisme et par la reconnaissance de l'effacement comme mesure exceptionnelle, limitée au volontariat du maître d'ouvrage hors de toute pression économique, dans les cas où il est scientifiquement démontré que le bilan écologique est positif et justifie une dépense publique. Notons que la perte de crédibilité de l'Etat au sommet n'est pas de nature à permettre des relations pacifiées et positives avec les DDT, Dreal et autres représentants des services déconcentrés. Notons aussi que les négociations autour d'une supposée "charte" des moulins ne sont pas possibles sur la base d'une telle duplicité. Sans une reprise en main ferme du dossier avec remise à plat des problèmes et réévaluation de nos connaissances scientifiques, la politique de continuité produira un nombre croissant de conflits avec les riverains et propriétaires.

A lire en complément 
Idée reçue #01 : "Le propriétaire n'est pas obligé d'effacer son barrage, il est entièrement libre de son choix"
Vade-mecum de l'association pour garantir le respect du droit lors des effacements d'ouvrages en rivière

Une autre politique est possible : face au scandale de la destruction du patrimoine hydraulique français, des centaines d'élus et d'institutions demandent déjà un moratoire sur la mise en oeuvre de la continuité écologique. En 2016, ils saisiront directement et collectivement la Ministre de l'Ecologie sur cette question. Diffusez ce moratoire, pour que cesse le ballet macabre des pelleteuses et les dérives de l'administration, pour que le bon sens revienne au bord de nos rivières.

Illustration : la continuité écologique en action, destruction du patrimoine historique, du potentiel énergétique, du paysage de vallée. Ca suffit ! (Photo Simon Buckland, rivière Ellé).

Protection du patrimoine des moulins, une première proposition

La FFAM a récemment tenté d'introduire un amendement de protection des moulins dans la future loi de patrimoine, mais la commission des lois a décidé, après échange avec la Ministre de la Culture, de retirer l'amendement (voir notre article). En revanche, Mme Fleur Pellerin a annoncé une concertation au niveau interministériel. Nous faisons ici une première proposition concrète d'évolution de notre droit dans le domaine des travaux en rivières impliquant la destruction d'un élément du patrimoine. Nous souhaitons que le dossier soit géré en toute transparence avec les associations impliquées comme avec les parlementaires mobilisés. Il est impératif de juger de la bonne volonté du gouvernement à protéger le patrimoine hydraulique, et non pas à engager des manoeuvres de coulisses visant à enterrer la question dans des commissions obscures. Les choses doivent être claires : nous ne voulons plus laisser les mains libres à l'entreprise folle, illégitime et antidémocratique de destruction du patrimoine hydraulique promue par la Direction de l'eau du Ministère de l'Ecologie, par les représentants de l'Etat dans les Agences de l'eau ou dans les établissements publics (Onema). Seules des évolutions juridiques précises et rapides pourront nous prémunir de l'arbitraire qui a cours en ce moment sur nos rivières.

Mme Fleur Pellerin a déclaré lors des échanges parlementaires récents : "Je puis cependant m’engager au moins à ce qu’un groupe de travail soit mis en place au cours des prochaines semaines, réunissant mes services et ceux de ma collègue chargée de l’environnement, ainsi que la Fédération française des amis des moulins et toute autre association concernée, pour recenser les cas qui présenteraient des difficultés particulières, de définir les principes d’une application adaptée des objectifs de continuité écologique aux problématiques des seuils des moulins patrimoniaux et pour renforcer le dialogue sur cette question entre les directions régionales des affaires culturelles – DRAC – et les directions régionales de l’environnement, de l’aménagement et du logement – DREAL –,afin que nous puissions trouver des solutions."

De notre point de vue, il convient d'éviter l'enfermement du dossier dans la constitution de listes d'ouvrages hydrauliques ayant un intérêt patrimonial, ce qui laisserait entendre que tous ceux absents de la liste n'en ont pas. Il faut répéter avec force que les moulins constituent le 3e patrimoine de France, après celui des églises et des châteaux. Le caractère patrimonial des ouvrages hydrauliques ne tient pas au caractère exceptionnel de l'architecture de tel ou tel d'entre eux, mais d'abord au fait que, présents sur toute rivière, ils portent témoignage de la manière dont se sont peuplées les vallées de France et dont toute l'économie de notre pays a pu fournir un travail productif au cours du millénaire écoulé – jusque depuis l'époque romaine pour les sites les plus anciennement équipés. De ce point de vue, tout moulin s'insère dans un réseau local et régional, tout moulin mérite réflexion avec de faire disparaître ses ouvrages hydrauliques (donc son identité intrinsèque de moulin).

Par ailleurs, il faut noter que la politique actuelle de continuité écologique détruit en priorité les seuils et barrages de moulins, mais qu'ils ne sont pas les seuls ouvrages concernés. Par exemple, on a pu observer sur le terrain que la mise hors d'eau permanente, périodique ou transitoire peut affecter des douves, remparts ou fortifications, des lavoirs, des biefs, des fondations d'habitat riverain, des paysages remarquables.

Retenons ce principe non négociable : nous n'avons pas à justifier au cas par cas l'intérêt patrimonial d'un ouvrage. Le respect du patrimoine hydraulique est la règle, c'est sa destruction qui doit être et demeurer l'exception. Ce sont donc les chantiers (normalement) exceptionnels de destruction qu'il faut examiner au cas par cas, et qui doivent justifier leur choix sur le plan culturel, pas seulement sur le plan biologique, chimique, morphologique.

Faire évoluer les dossiers d'autorisation de destruction d'ouvrages hydrauliques
En termes législatifs et réglementaires, nous proposons donc de travailler sur des évolutions transversales et globales, qui permettent de d'assurer la bonne prise en compte des enjeux culturels et patrimoniaux dans la politique de continuité écologique. La première urgence est de s'assurer que tout effacement inclut l'évaluation de l'intérêt de l'ouvrage.

Un effacement de seuil ou barrage relève des travaux "loi sur l'eau" régis par les articles R 214-1 CE et suivant. Concernant l'article R 214-1 CE, nous proposons l'ajout d'un titre VI. Le contenu de cette réglementation pourra être rédigé de la sorte :

Titre VI Impact sur le patrimoine historique et culturel
Les travaux entraînant la destruction totale ou partielle des ouvrages hydrauliques et canaux, ou leur mise hors d'eau permanente ou périodique impliquant une fragilisation potentielle du bâti, devront faire l'objet d'une évaluation de l'autorité administrative compétente dans le domaine de la connaissance, de la protection, de la conservation et de la valorisation du patrimoine et de la culture, ainsi que d'une concertation avec les associations ayant pour objet la défense et la promotion du patrimoine hydraulique.
L'autorité administrative compétente peut émettre toute prescription conservatoire.

Une telle évolution réglementaire nous paraîtrait saine car :

• elle concerne les ouvrages menacés de destruction, donc elle cible directement les enjeux prioritaires en terme de protection patrimoniale;
• elle sollicite l'avis des DRAC (ou des STAP) comme sont déjà sollicités en cas d'effacement les services Dreal-DDT-Onema, de sorte que l'équilibre de la réflexion administrative entre protection de la nature et de la culture sera garanti;
• elle pose le principe de concertation, et évite ainsi ce qui est perçu comme dérive autoritaire de certains acteurs de l'eau (rappelons que les associations de moulins sont exclues des Comités de bassins et des Commissions locales de l'eau);
• elle transfère la concertation et la réflexion sur le terrain, ce qui évite le travail impossible consistant à décider en comité fermé et au plan national quel ouvrage serait digne d'intérêt et quel autre pourrait être effacé de notre mémoire commune.

Une option alternative serait de modifier le contenu obligatoire du document d'incidence des travaux soumis à autorisation (article R 214-06 CE), mais cela exclurait des effacements d'ouvrages simplement soumis à déclaration (art R 214-1 CE) qui peuvent malgré tout présenter un intérêt patrimonial.

Nous souhaitons que les représentants des moulins en concertation avec le Ministère (ici la FFAM) portent cette proposition (ou s'en inspirent sur le principe) et tiennent les associations informées des positions des Ministère de la Culture et de l'Ecologie. Bien entendu, il conviendra d'en tenir également informés les parlementaires qui ont porté l'amendement et qui attendent une réponse sincère du gouvernement sur le sujet devenu très sensible de la destruction indue du patrimoine hydraulique français.

Illustration : la roue de l'Abbaye de Fontenay. La défense du patrimoine hydraulique ne doit pas concerner seulement quelques sites symboliques, mais se nourrir d'une réflexion élargie sur la place des réseaux de moulins dans la construction de nos vallées, l'histoire sociale et économique de nos territoires, la transformation et la persistance des modes énergétiques de production.

Ségolène Royal: "nous devons sauvegarder les petits moulins sur les rivières"

Madame Ségolène Royal, dont nous avons à plusieurs reprises salué les positions lucides et courageuses, vient de ré-affirmer son soutien à la petite hydro-électricité. Dans un discours présentant ce vendredi 13 novembre 2015 les engagements de la France pour une croissance verte, la Ministre de l'Ecologie a franchi un pas supplémentaire en appelant ouvertement à "sauvegarder les petits moulins sur les rivières".

Mme Royal ne manquera pas d'être critiquée par certains lobbies – FNE et FNPF –, ces lobbies qui en avaient déjà appelé au Président de la République pour sauver leurs dogmes et leurs prébendes, ces lobbies qui jouissent de l'oreille exclusive de quelques hauts fonctionnaires militants de la Direction de l'eau du Ministère de l'Ecologie et qui ont poussé certains bassins français dans l'impasse dramatique de mesures massives, inefficaces, irréalistes de continuité écologique.

Mais Mme Royal devra surtout affronter un adversaire plus redoutable : la terrible inertie de l'appareil administratif. Partout en France, ce sont déjà des centaines d'effacements d'ouvrages hydrauliques qui sont réalisés, programmés ou en phase d'études, produisant parfois des paysages de désolation, suscitant l'indignation des riverains, détruisant à la pelleteuse des seuils et barrages qu'il conviendrait au contraire de respecter, de moderniser et d'équiper. A cela s'ajoutent le choix opaque et fort peu démocratique de certaines Agences de l'eau qui n'hésitent pas à financer publiquement la priorité aux effacements (voir par exemple notre lettre ouverte à Joël Pélicot en Loire-Bretagne) et le jeu de coulisses de certains services Onema qui posent des exigences environnementales totalement disproportionnées aux impacts réels sur les milieux comme aux moyens économiques des maîtres d'ouvrage.

Nous risquons donc d'entrer dans des temps de confusion, avec une partie de l'administration qui s'en tiendra aux orientations d'effacement prioritaire des ouvrages pour cause de continuité écologique, une autre qui suivra le nouvel engagement à produire le maximum d'énergie propre sur les moulins de nos rivières.

La solution : mettre à plat la question déjà très difficilement gérable des ouvrages hydrauliques, poser un moratoire sur le classement des rivières à fin de continuité, définir des solutions de modernisation écologique et énergétique acceptables par toutes les parties.

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